一人的精神材力无论如何奇伟卓越，总有限制，故事业的规模愈大而内容愈繁者，其成败兴衰的枢机愈在用人之得当与否。用人的制度大概有三种：有一种是分赃制度，有一种是保荐制度，还有一种是考试制度。所谓分赃制度，“一人成仙，鸡犬升天”的一句俗语很可以概括它的内容；即一人当权，便得任意安插私人，材能的适合与否，职务的需要与否，都非所计，只要是他的亲戚，或是亲戚的亲戚，舅老爷也好，兄老爷弟老爷也好，都有弹冠相庆的机会，就是实职无可安插，也可以随意派充有名无实的秘书之类的虚职，可以不必办事而每月坐享千元或数百元的薪水。在这种制度之下，私党的利益重，公家的利益轻，或完全置公家利益于不顾。这种深可痛心的怪现象，在未上轨道的政治上尤为显著，即就现代各先进国中在改革吏治用人制度最负盛名的英、美两国，在未采用文官考试制度以前，亦所不免，他们从前经过的分赃制度诚然不是以舅老爷兄老爷或弟老爷来参加，乃是一国里面几个政党中有一党当权时，便更动大批官吏，使本党的党员来充任，用来作为报酬本党党员在选举时出力的人员。这种把公家职位作为报酬私人的物品，完全消灭为事择人的意旨，其不重公务的效率，不重个人的材能，养成奔竞钻营的恶劣风气，并不逊于包庇舅老爷兄老爷弟老爷等等老爷的分赃制度。其实这种制度不应称为“用人制度”，只可称为“营私制度”。
其次要算保荐制度，保荐含有保荐人材的意味，诚然非分赃可比，但一位新长官登台，亲友保荐的函牍如雪片飞来，不见得都顾到什么材不材，还是情面的意味多，选材的意味少，结果也往往不免跑上腐化的一条路上去。
最后便是考试制度。在改革吏治方面采行考试制度最著成效的要算英、美。英国自一八七○年以明令公布官吏须由公开竞试制选用后，事务官均须由吏治委员会考试后始得任用，用后即得法律的保障，不得无故退职。美国亦自一八八三年起采用吏治改革的根本法律，决定事务官须经过考试，用后不得无故停歇。英美各国对于政务官与事务官均明白区分，以英国为尤严。所谓政务官是规划及指导国家大政的最重要的官吏，只限于行政部部长及政务次长之类的内阁阁员，由国会用选举法产生，故与政党同进退。至于事务官则为从事政府许多实际工作的人，是经过考试合格然后录取的，是永久性质的职位，不受政局影响而变换，不因安插私人而黜退的。如此一方面可选用真才，一方面可使职务因安定而效率随之增加，同时并可减少奔竞钻营的恶劣风气。舅老爷兄老爷弟老爷果有真实本领，尽可按照规章公开应考，向来须由保荐进身的人果有真实本领，也尽可按照规章公开应考。所以考试是可算比较公平的用人制度，不但政治上，就是其他机关的录用人材——除特殊重要的领袖须由下级擢升或另行物色外——都应尽量的采用考试制度。