概述
领土、人口和主权构成国家的三大要素，但是一个不言自明的世界性的现象就是，国家往往是通过政府对自己领土上的人口进行统治和管理的，而且随着统治功能的减退，公共事务的扩张，政府就更加成为公民生活中无所不在的影子。也就是说，国家必须有自己的组织机构，通过这些机构来体现国家的意志，执行国家主权，实现对领土和居民的管辖，这个机构就是政府。现代人谁也离不开政府。美国公共行政学大师沃尔多指出：“我们所有人的福利、幸福以及我们实实在在的生活，在很大程度上取决于影响和维持我们生活的行政机构的表现。现代生活中，行政管理的质量影响着我们的日常生活——从食宿问题到思维活动。今天，你的生活可能系于对药店中药品纯度的控制管理；明天，可能要依赖于州政府机动车辆管理部门的政策；下周，可能就要仰仗于政府部门的管理智慧了。不管你愿意不愿意，行政管理关系到每一个人，如果我们希望活下去，我们最好琢磨琢磨行政管理。”
美国学者米切尔·蒂茨这样描述：“现代人是在政府资助的医院里出生的，是在公立的中小学、大学中接受教育的；他的很多旅行时间是在公共交通设施中度过的；他与外面的联系则是通过邮局或半公共性质的电话系统进行的；他喝的是公共生产的饮用水，读的是公共图书馆里的书；他用公共排污系统处理垃圾，他在公园中野餐，他受公共治安、消防、卫生部门的保护，最终，他又在医院里离开人世，甚至被埋葬在公共墓地。总之，不管人们在意识形态上多么守旧，现代人的日常生活总是同政府关于提供上述和许多其他地方服务的决策联在一起，这种联系是挣不脱、割不断的。”正如吉登斯所言：“现代国家的一项主要特征就在于：国家行政人员的控制能力的巨大扩张，直至甚至能左右个人日常活动的最私密的部分。”这话一点不夸张，就现代生活来说，个人私密生活莫过于夫妻性爱，但是避孕工具由政府管制，个人买到什么样的避孕工具，要看政府的管制程度。
作为社会共同体的国家的组织机构——政府，由于其权力来源的人民性，决定了它必须对大众的安全和秩序负有责任。里普森认为：“惟一能够调节冲突，保护社会不受伤害的应是包括各个部分的、关心大众福祉的、有手段在竞争中进行裁决的机构，这就是国家。因此政治压力在这个方向上的汇集，使得国家被选择为指导社会力量的工具。”而政府是具体化的国家，国家的发展与政府密不可分，无论哪一个国家都是如此。
一、中国发展之谜
改革开放30年最具影响力的30件大事：
1.1978年：召开十一届三中全会。
2.1979年：设立经济特区。
3.1982年：确立家庭联产承包责任制。
4.1984年：提出有计划的商品经济。
5.1986年：启动全民所有制企业改革。
6.1987年：提出“一个中心、两个基本点”基本路线。
7.1988年：提出“科学技术是第一生产力”。
8.1992年：确立社会主义市场经济体制改革目标。
9.1993年：建立现代企业制度。
10.1993年：进行分税制改革。
11.1993年：提出金融体制改革目标。
12.1994年：启动外贸体制综合配套改革。
13.1992、1994年：施行医疗、住房市场化改革。
14.1995年：提出“两个根本性转变”目标。
15.1996年：取得外汇管理体制改革重大进展。
16.1997年：“十五大”提出党在社会主义初级阶段的基本纲领。
17.1999年：明确非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。
18.1999年：提出西部大开发战略。
19.2001年：中国正式成为世贸组织成员。
20.2002年：“十六大”确定全面建设小康社会的奋斗目标。
21.2003年：提出振兴东北地区等老工业基地战略，1978年12月18日—22日，中国共产党第十一届三中全会在北京召开，吹响了中国改革开放的进军号。
22.2004年：颁布推进资本市场发展的“国九条”。
23.2004年：进行国有商业银行股份制改革。
24.2004年：保护私有财产入宪。
25.2005年：废止农业税条例。
26.2005年：提出建设社会主义新农村的重大历史任务。
27.2005年：启动股权分置改革试点。
28.2006年：作出构建社会主义和谐社会的重大决定。
29.2007年：出台《中华人民共和国物权法》。
30.2007年：科学发展观写入党章。
1978年中国国内生产总值为3645.2亿元人民币，人均国内生产总值为381元人民币；到2006年，国内生产总值为210871亿元人民币，人均国内生产总值为15931元人民币。28年间分别增长56.8和40.8倍，GDP年均增长9.67%。2007年与1978年相比，GDP增长了65倍。人均GDP增长了47倍，国内生产总值占全球的比重由1978年的1%上升到2007年的5%以上……
1978年城镇居民的人均居住面积仅为3.9平方米，如今，城镇居民的人均居住面积已经超过25平方米（这是一个较为保守的数字）。1978年私人轿车量为零，如今，私人轿车达到了1330万辆，有1亿多人拥有机动车驾驶证。中国在20多年间有4亿多人口脱贫。城乡居民家庭的恩格尔系数，分别从1978年的57.5%和67.7%，减少到现在的36.7%和45.5%。对30年来财富增长和分配的方式与代价，不同的人有不同的看法，但讨论者都分享了一个讨论的前提：前所未有的经济增长使社会财富大大增加，是中国30年来——也许是更长的历史里——最大、最显眼的历史事实。改革开放如此深入地改变了中国的面貌，改变了中国人的生活方式和价值观。这30年的历史，用“天翻地覆”来形容并不为过。
但这一切是如何实现的呢？稍加回忆，我们即可知从20世纪80年代初一直到90年代初，西方舆论界和学术界很少有人看好中国的经济改革。原因是他们很自然地认为，如果苏联、东欧的经济改革都不能成功，中国又怎么可能成功呢？几乎所有人都认为，既然同样是中央计划经济体制，如果苏联、东欧经济改革都改不下去，中国怎么可能改得下去？这个看法是很自然的。特别是苏联的工业化、现代化的程度，哪一样不比中国高得多？他们的农村人口比中国少得多，他们的厂长经理的教育程度和基本素质当然都比中国当时高得多：1978年前后，中国所有的厂长和经理的平均教育水准是9—11年，9年就是初中毕业，11年高中还没有毕业，高中毕业要12年，而苏联当时的经理厂长清一色都至少是大学毕业。那时比较中国和苏联、东欧的生活水准就更不用讲了，他们各方面的生活水准都比中国高得多，20世纪80年代时中国人一般家里都没有电话，更不要说汽车了，但是苏联、东欧那时候电器、汽车早已经进入日常生活了。尤其是，苏联、东欧没有搞中国式的大跃进，没有“文化大革命”，他们远比中国更早放弃阶级斗争而转向了经济建设，他们也远比当时的中国政治上更开放，为什么他们的经济改革搞不下去，凭什么落后的中国的经济改革反而取得了比较大的成功？
我国从1978年开始的改革开放以双轨制为特征进行，到了20世纪80年代末已经取得了连续十多年快速增长的成果，但当时国际经济学界普遍对双轨制的改革抱有非常悲观的看法，认为中国经济随时会出大问题。那时在国际经济学界广为接受的一个看法是社会主义计划经济不如资本主义市场经济，双轨制经济不如原来的计划经济，而且，认为要对社会主义计划经济进行改革就应该推行以“华盛顿共识”为基础的休克疗法，理由是根据当时的经济理论，一个经济体系有效运行的制度基础是价格由市场决定、产权私有、政府平衡预算以维持宏观经济的稳定。然而，谁也没有想到，后来“华盛顿共识”逐渐失败了。针对中国改革开放后创造的经济奇迹，美国《时代》周刊高级编辑、高盛公司的资深顾问乔舒亚·库珀曾发表调查论文，认为中国通过艰苦努力、主动创新和大胆实践，摸索出一个适合本国国情的发展模式。他把这一模式称之为“北京共识”。
“华盛顿共识”和“北京共识”
1989年陷于债务危机的拉美国家急需进行国内经济改革。1990年，美国国际经济研究所邀请国际货币基金组织、世界银行、美洲开发银行和美国财政部的研究人员以及拉美国家代表在华盛顿召开了一个研讨会，旨在为拉美国家经济改革提供方案和对策。美国国际经济研究所的约翰·威廉姆森对拉美国家的国内经济改革提出了与上述各机构达成共识的10条政策措施，称作“华盛顿共识”。
该共识包括十个方面：加强财政纪律，压缩财政赤字，降低通货膨胀率，稳定宏观经济形势；把政府开支的重点转向经济效益高的领域和有利于改善收入分配的领域（如文教卫生和基础设施）；开展税制改革，降低边际税率，扩大税基；实施利率市场化；采用一种具有竞争力的汇率制度；实施贸易自由化，开放市场；放松对外资的限制；对国有企业实施私有化；放松政府的管制；保护私人财产权。美国著名学者诺姆·乔姆斯基在他的《新自由主义和全球秩序》一书中明确指出“新自由主义的华盛顿共识指的是以市场经济为导向的一系列理论，它们由美国政府及其控制的国际经济组织所制定，并由它们通过各种方式进行实施”。在威廉姆森看来，由于这些思想秉承了亚当·斯密自由竞争的经济思想，与西方自由主义传统一脉相承。后来人们将这些观点称之为“新自由主义的政策宣言”。随着全球化的畅行，“华盛顿共识”日益深入人心，形成广泛的社会影响。
“华盛顿共识”虽然成为全球主流的发展理念，但仍不免遭遇其他思想的挑战。主要的挑战来自两个方面：一是“欧洲价值观”，二是“后华盛顿共识”。“欧洲价值观”基于欧洲传统的社会民主主义价值理念，在强调经济增长的同时，倡导人权、环保、社会保障和公平分配。但是，近20年来，欧洲的福利社会型资本主义在与美英自由市场资本主义的竞争中处于劣势，欧洲国家在政策导向上整体向“华盛顿共识”靠拢，因此“欧洲价值观”对“华盛顿共识”的挑战是软弱乏力的。近年来，更加有力地对于“华盛顿共识”的挑战是以美国经济学家斯蒂格利茨为代表的一批西方学者提出的“后华盛顿共识”。“后华盛顿共识”强调与发展相关的制度因素，认为发展不仅是经济增长，而且是社会的全面改造。因此，“后华盛顿共识”不仅关注增长，还关注贫困、收入分配、环境可持续性等问题，它还从信息不对称出发，指出市场力量不能自动实现资源的最优配置，承认政府在促进发展中的积极作用，批评国际货币基金组织在亚洲金融危机前后倡导的私有化、资本账户开放和经济紧缩政策。
然而，无论是“欧洲价值观”还是“后华盛顿共识”，它们对于“华盛顿共识”的挑战还都远远不够。比较起来，因为有持续的经济增长作为后盾，“北京共识”才最有可能对“华盛顿共识”形成新的强有力的挑战。
美国《时代》周刊高级编辑、美国著名投资银行高盛公司资深顾问乔舒亚·库珀在英国伦敦外交政策中心发表了一篇调查论文，指出中国通过艰苦努力、主动创新和大胆实践，摸索出一个适合本国国情的发展模式。他把这一模式称之为“北京共识”。
乔舒亚·库珀指出，“北京共识”具有艰苦努力、主动创新和大胆实验（如设立经济特区）、坚决捍卫国家主权和利益（如处理台湾问题）以及循序渐进（如“摸着石头过河”）、积聚能量和具有不对称力量的工具（如积累4000亿美元外汇储备）等特点。它不仅关注经济发展，同样注重社会变化，也涉及政治、生活质量和全球力量平衡等诸多方面，体现了一种寻求公正与高质量增长的发展思路。
在乔舒亚·库珀看来，建立在“北京共识”基础上的中国经验具有普世价值，不少可供其他发展中国家参考，可算是一些落后国家如何寻求经济增长和改善人民生活的模式。
这种经济学上的“中国之谜”已经令许多经济学家伤脑筋。有人甚至断言，谁能够破解这个谜，谁就能获得诺贝尔经济学奖。谁获得诺贝尔经济学奖并不重要，真正重要的问题是：“一个民族的思考或者说研究的责任是什么？或者一个学人的最高责任是什么？我看，是在于要理解我们自身所处的时代，是把我们所关注到的和关切的事实呈现出来，并且，给这个事实以充分的理解。如果对我们已经遭遇到的困难、问题和诸多的现象不能给予理解的话，那么作为一个学人，或者一个民族的思考，会陷入一种思维的困顿、迷茫和焦虑。”作为后学，我们不揣冒昧，也想在改革开放30年之际对中国发展之谜做一点庸人之思。
当然，中外经济学家和有识之士并非对解开“中国之谜”毫无作为。许多尝试解谜的人都提到一个线索，这个线索被认为是30年来中国成功的关键所在，那就是政府权力从经济领域逐渐撤出。30年来，那个大包大揽，为全国所有企业制订计划、供应原料、组织生产和销售的行政权力，一步一步地终于承认，计划经济的方式既不经济也不现实，由此把各个环节的控制权力逐步拱手让出，让那些追逐利润的资本、智慧和劳动力去自行其是。
正是在政府权力退出经济领域的过程中，发生了两件影响深远的大事，构成了“中国之谜”的主要部分。其一，中国从一个消费品短缺的国家变成了一个消费品过剩的国家；其二，中国经济释放出巨大的活力，总量迅速膨胀。2006年，中国经济总量超过了英国，次于美国、日本和德国，居世界第四位。20世纪50年代，政府曾经将分配给农民的土地重新集中起来，兴办人民公社，组织大炼钢铁。为了赶上和超越最老牌和最强大的资本主义发达国家，我们不惜集中所有的权力，再用这权力发动所有可能的资源，“大干快上”甚至涸泽而渔，但结果却事与愿违。而当权力这个“魔咒”从这个民族身上移开的时候，以“放权”为特征的30年竟然在不经意之间，部分地实现那个似乎遥不可及的目标。真正奇怪的是，当这个时间来临的时候，只有少数人想得起来我们曾经有过这样一个“赶美超英”的口号，以及随之而来的那段辛酸与沉痛交杂的往事。放眼中国从1840年开始的曲折而痛苦的现代化历程，也许对“中国之谜”的思考，在改革开放30年到来之际更具有里程碑式的意义，因为2008年已经成为改革开放和中国发展的新起点，全面回顾改革历程，认真总结改革开放的丰富经验，探讨市场化改革的客观规律，有利于为下一步深化改革多积累一点经验，多获得一点成效；少走一点弯路，少投入一点成本。
思考中国之谜总要有个切入点，经济发展问题的答案往往在经济之外。正如许多有识之士发现的“政府权力从经济领域逐渐撤出”线索，被认为是30年来中国成功的关键所在，这也正是促使笔者回顾中国政府改革发展30年的真正动因，在中国经济发展的道路上，政府到底发挥了什么样的作用？政府是如何成长的？改革开放30年来，政府到底发生了什么样的变化？在市场经济日益深入发展的今天，在科学发展观进一步深入人心的时刻，政府将向何处去？这些都需要我们认真体察30年来政府每一个环节发生的变化，深刻思考其变化的背景、影响、意义和影响其进一步发展的问题。
在技术、资源、劳动力和产品乃至制度与价值越来越呈现出全球普适的态势下，“十一五”规划里强调我国应该进行自主创新。不仅在科技上，在经济学和其他社会科学上，同样需要自主创新。必须深入研究中国经济改革和发展的现实，了解问题和现象的实质，从现象的背后归纳、抽象出重要的社会经济变量因素，构建能够解释中国实际问题背后因果逻辑的理论，只有这种自主创新的理论才能了解我国的发展现实，推动我国的科学发展。
二、神与兽：发展中政府的作用
利维坦是传说中的一种食人海兽，据说在上帝造人之后，人请求上帝：“上帝啊，我们太弱小了。请你再创造一个英雄吧，让他保护我们”。上帝说：“英雄在保护你们的同时，也会欺压你们，吃你们的肉，喝你们的血”。生活中的人们面临着诸多风险，尤其是野兽和外敌的侵扰让人们的生活不得安宁。人们请来了海兽利维坦帮忙，在利维坦的帮助下，人们很快就赶跑了野兽、击退了外敌，当人们认为生活可以安宁的时候却发现，利维坦成了人们最大的祸患——这个庞大的海兽每天都要食人肉喝人血。
一种观点认为，在现实生活中，人类的生活同样面临许许多多的困难与风险，为了抵御各种外来的风险，自己创造了一个能让他们有归属感的庞然大物——政府，但政府有双面的性格：它由人组成，也由人来运作，因此也就具有了人性的那种半神半兽的品质，它在保护人的同时，又在“吃人”。学者们将一个吃人的专制政府称为利维坦，英国资产阶级革命时期的政治思想家托马斯·霍布斯于1651年出版了他以怪兽“Leviathan”命名的著作《利维坦》，意在用以比喻一个强大的国家，借此论证君权至上，反对“君权神授”，所以把利维坦关进笼子里成为人类社会的最高理想。后来政府是神还是兽的争论逐渐演化为政府在发展中的促进作用和阻碍作用上，随着政府功能的增多和政府规模的扩大，政府的必要性和重要性已经毋庸置疑，政府作用的边界成为现代政府产生以来的争论焦点，无论“守夜人”政府还是干预性政府都在探寻政府发挥作用的适当边界，正确让政府向“神”的方向发展，而避免成为“兽”。
群众争相购买十一届三中全会公报在中国，从“兽”向“神”的转变过程是从计划经济到社会主义市场经济转轨的过程，其中最重要的是转变资源配置方式，从政府配置资源转到市场配置资源，发挥政府与市场各自的作用，寻找各自合理的边界。中国1978年以来的改革一开始就是政府权力逐步退出市场领域的过程，或者说是一种市场化取向的改革，这在国内外都是共识。也正是这种探索，决定了中国政府改革的阶段性成功，显示了市场的力量和政府的作用。而中国改革开放30年取得成功的经验也显示出政府既不是神，也不是兽，只有正确发挥作用的政府才能真正促进发展。
（一）改革30年取得成功的主要经验
1.“切入点选择正确”是改革顺利起步的关键
中国改革从何处入手，在很大程度上决定着改革的成败。我们为什么称邓小平为中国改革开放的总设计师，而不是别的称谓，这就是说改革的顺序被有意或者是无意地进行了先后顺序的梳理。中国的改革是先从农村开始，然后是城市，城市中改革先是科技体制改革，然后是经济体制改革，经济体制改革中先是放开市场，然后是国有资本改革，这就有效地避免了各种矛盾的同时积聚和问题的爆发，也就是我们经常说的“渐进式”和增量改革。中国的改革从农村开始是非常正确的，“文化大革命”结束后，中国面临的最紧迫的问题，就是老百姓的吃饭问题。而要让老百姓吃饱饭，就必须打破“干多干少一个样”、“出工不出力”的人民公社制度，实行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制的推行，极大地调动了农民的生产积极性，农业生产力迅速提高，使农民收入增加，使农民得到实惠。实际上从农村开始当时一个被忽视的潜在原因就是在农村政府权力对体制的控制作用比较弱，容易改革，而且不会触及大多数既得利益者的利益，农村发展了，由于“剪刀差”体制，城市可以直接和间接受益，所以现在回过头来看，当时的农村改革实际上产生了经济学上称之为“帕累托效应”，即使所有人都受益的社会效果。这是中国改革波澜壮阔，但起步稳健的关键所在。
2.“渐进式”是改革稳步推进的基本方略
对于中国人来说，在公有制基础上发展商品经济或市场经济，是前无古人的事业，没有任何先例可资借鉴，所以，改革目标并非一开始就是明确的。我国的市场化改革实际上走的是一条“渐进式”的改革道路，在改革初期被形象地表述为“摸着石头过河”。其特点是由点到面、从局部到整体循序渐进，先试点后推广，及时总结经验，在不断探索中确立改革目标。渐进式改革的一个潜在原因就是一下子市场化不可能，而且一下子让政府权力退出大部分市场领域既不可能也不现实，市场发育不成熟的时候还需要权力的干预。中国改革的成功，说明渐进式改革是符合社会主义国家实际，符合事物发展一般规律的。渐进式改革模式被世界各国公认为是中国改革的特点和优点。
首先，农民和城市中的失业人群为渐进式改革的模式提供了极其重要的基础，人们在体制内无法生存而被迫到体制外去寻求生存空间。这种增量改革在中国的整个改革中起着启动的作用。当时若不是从增量改革开始，而是首先从体制内的改革开始，那么，要么是无从下手，要么则是大动干戈。而大动干戈的结果便是激进的改革，便是大的社会动荡。
苏联解体后的景象其次，造成渐进式改革的另一个重要原因是当时特殊的社会心理。这种社会心理就是从大乱转变为大治的心理，即一种渴望安定、不愿意再进行大的变动的心理。加上东欧剧变，苏联解体，使人们会越来越趋向于渐进式改革。
再次，渐进式改革模式的形成，还因为改革是对利益格局的调整，是对人的价值观的全方位改变。改革30年，个人一方面渴望更多的自由和收入，另一方面也非常留恋计划经济的安全感和福利保障；国企经营者一方面希望获得红利，另一方面却不愿为企业保值增值和经营失败承担责任；官员一方面热衷于控制更大的权力、掌握更多的资源分配权，另一方面却不想将自己置于法律约束之下。实际上是社会的转型使得人们一意扩大自己的权利和机会，却没有为承担相应的责任和风险做好准备。因此意味着改革不是一蹴而就的，人的价值观的改变是需要过程的。改革好比一辆车，人心的改变可以比作路面。车要靠轮子接触路面才能获得向前的推力。如果路面打滑，那么，再好的车也无法前进。
3.“先增量后存量”是改革攻坚的正确路径
国有经济如何改革，始终是我国改革的敏感问题，难点所在。然而，对于社会主义国家来说，国有经济不改革，就不可能最终建立社会主义市场经济体制。世界各国的实践证明，国有经济改革是非常难的。在对改革规律认识不清、把握不准的情况下，急于推进国有经济的“存量”改革，很可能乱了整个改革的阵脚，引发经济急剧波动。
改革开放初期我国城镇居民为生活而积极奔波的场景
1979年的中国农村
中国改革的独到之处是，先“增量改革”后“存量改革”，即在国有经济体制外大力发展非公有制经济，以市场经济“增量”来加速推动市场主体的形成和市场机制的发育，在国有经济体制外形成一个有效竞争的市场环境，使市场力量从体制外向体制内渗透，由表及里，由浅入深，最终导向产权制度改革。
4.“改革与开放紧密结合”是改革取得高效率的重要条件
把改革进程始终置于对外开放的环境之下，是中国市场化改革的一个鲜明特色，也是改革取得成功的一个重要原因。对外开放本身就是一种全方位的改革。经验表明，一些体制弊端，仅仅从内部发起攻击难以奏效，由扩大开放带来的外部压力往往成为压垮骆驼的“最后一根稻草”。这一点可以从我国加入世界贸易组织后的情况观察到。成为世界贸易组织正式成员国以后，我国的经济体制改革与世界贸易组织规则相衔接，对国内各种不利于市场机制发挥作用的体制机制进行改革的步伐明显加快，力度明显加大，正是对外开放的不断扩大为深化改革提供了动力源。
5.“政府主导”是改革平稳推进的最重要保证
在整个市场化改革过程中，我国政府始终处于主导地位。这是因为我国市场经济体制的产生和发展具有与发达市场经济国家不同的初始状态和约束条件，它不是一个伴随现代经济发展应运而生的自发演变过程，而是一个以人为设计和塑造为主的制度创新和突变过程，必然受到客观制度环境和传统计划经济模式的影响和制约。新旧体制的博弈必然会造成观念转变、利益调整等方面的冲突，处理不好就会引发社会的混乱无序，因此政府必须对体制转型的模式、速度、梯度、力度等一系列问题进行战略设计和干预，适时弥补社会主义市场经济建设过程中市场的“非正常失效”。正是因为政府的主导，才可能有改革切入点选择的正确、才可能有渐进式改革、才可能有先增量后存量改革的顺序、才可能保证改革与开放同时进行。正是“政府主导”保证了改革的社会主义方向，保证了我国市场化改革的有序进行。在我国市场化改革的进程中，我国政府依法执政、民主执政、科学执政的能力不断增强，组织协调能力不断提高，为改革的顺利推进提供了重要保证。其实质是政府在发展中的主导作用发挥保证了经济社会的快速平稳发展。这就要进一步探讨发展中的政府作用。
（二）发展中的政府作用
在发展过程中，政府的作用是一个极其重要的问题。良好的政府不是人类社会的奢侈品，而是发展的必需。在不同的历史时期，不同国家和地区，政府的作用也必然不同。一国经济的发展离不开政府的作用和干预，正如刘易斯所说：“没有一个国家不是在明智政府的积极刺激下取得经济进步的”。
越是转轨型的国家，越需要强有力的政府发挥干预作用，以克服阻碍经济发展的障碍。因为转轨中的发展中国家普遍存在着严重的短缺，仅靠市场机制的自发调节难以在短期内大量增加供给，况且其市场制度发育也不成熟，发育市场机制的过程比较慢，不能适应发展中国家迅速积累资金和发展经济的需要。这一点在东亚国家发展中体现地很明显。20世纪60年代末期，以日本、亚洲“四小龙”和东盟为代表的亚洲经济实体取得了非凡的经济成就，用短短的30多年的时间就走完了欧美资本主义国家两三百年的路程，创造了誉满全球的“东亚奇迹”。
亚洲四小龙
从20世纪60年代开始，亚洲的韩国、中国台湾、新加坡及香港（香港当时还未回归）4个国家或地区先后推行出口导向型战略，重点发展劳动密集型的加工产业，在短时间内实现了经济的腾飞。所谓“东亚模式”引起全世界关注，它们也因此被称为“亚洲四小龙”。
图为这4个国家或地区的标志性建筑，自上而下依次为中国台湾台北101大楼、韩国首尔63大厦、中国香港中银大厦、新加坡鱼尾狮像。
四小龙经济发展特点：韩国、中国台湾、新加坡、中国香港都属于幅员不大、工矿资源不多，但地理位置优越且同西方发达国家有特殊关系的国家或地区。它们的经济发展具有一些鲜明的特点。
1.增长速度快
从20世纪60年代开始，国民生产总值年平均增长速度都接近或超过10%。
2.出口扩张迅速
中国台湾1970年出口总值是1960年的9倍，1980年为1970年的13倍；韩国1980年出口总值是1960年的534倍；新加坡1980年出口总值是1965年的20多倍。
3.经济结构发生重大变化
韩国农业在国民经济中的比重从1961年的47.4%降为1985年的15%，工矿业从16.5%上升为33.4%；中国台湾农业比重从1952年的35.7%降为1978年12.1%，工业比重从17.9%上升为40.3%。中国香港与新加坡也从转口港变为工业城市。
4.人均国民收入水平迅速提高
5.失业减少，收入分配相对平均
20世纪80年代这些国家和地区的失业率都降到4%以下，收入分配与美、日等国相比较为平均。
对韩国、中国台湾、新加坡、中国香港的经济发展起促进作用的有以下因素。
1.外部世界比较有利的发展环境
20世纪50～70年代，世界主要发达国家经济高速发展，为亚洲四小龙的出口导向发展提供了良好的外部条件。科学技术革命使发达国家生产转向技术和资本密集工业，亚洲四小龙拥有质高价廉的劳动力资源，正好发展劳动密集工业。东亚地区的稳定也使它们可以把主要精力放在经济发展上。
2.实行正确的经济政策
中国台湾从20世纪50年代后期开始，放弃凯恩斯主义政策，采用货币贬值以利出口，提高利率以抑制通货膨胀，并刺激居民储蓄以开投资来源等政策。韩国也仿效中国台湾货币贬值提高利率等方法。新加坡与中国香港则抓住有利时机，将消费城市转变为工业城市。
3.发挥政府的积极作用
亚洲四小龙的政府都为经济发展创造各方面的有利条件，并积极参与投资，适当进行经济管理。
4.拥有中华优良的文化传统
亚洲四小龙同属中华文化区（也称汉文化圈或儒家文化圈），在经济发展过程中，都注意发扬了注重教育、甘于吃苦、勤俭节约等传统。
“东亚模式”可谓是政府干预经济发展的成功典范。从本质上讲，“东亚模式”是一种制度改革模式，其主要特征是：“东亚各国、各地区的经济增长和工业化，是他们致力于经济增长和现代化的政府和地方当局理性地进行制度创新和制度安排，即在产权、决策和经济运行等方面形成了一整套有助于经济增长的组织、规则或制度，并有效地予以实施的结果。”这和新制度经济学派的研究结果比较一致，新制度学派认为国家是一国经济增长的关键，就是因为他们看到了国家（或者政府）在制度创新和制度供给方面具有的无可比拟的优越性。世界银行经济学家斯蒂格利茨在分析东亚经济成功原因时认为，东亚和苏联的投资率都很高，但是只有东亚有高产出，其关键就在于东亚拥有一个稳定、有信誉的政策环境和一个重视发展的政府部门。这也从一个方面说明了经济发展中政府主导的重要性。
当今的一些新兴国家正是凭借政府强有力的干预作用，利用后发优势，大大缩短了其经济发展中因市场失灵而造成的经济停滞时间。中国的改革和现代化建设，一开始就是在政府的领导和推动下进行的，也只能在政府的推动下进行，因为在中国的传统计划经济体制下，各种资源都在政府手中，所以中国的改革是一个政府权力逐步退出市场的过程，在政府权力退出市场过程中主动地构建市场制度，培育和发展市场。回顾30年来的改革过程，从农村“大包干”为特征的家庭联产责任制到城市国有企业改革，从价格体制改革、财税体制改革、外贸体制改革到金融体制改革，从深圳等经济特区建设到浦东新区开发，从行政体制改革到政治体制改革，哪一项都是在政府主导下推动的。这就是新制度学派所说的强制性制度变迁。
这种制度变迁模式要求一个强有力的政府，政府管理质量和能力尤为关键，东亚政府之所以能够较成功地主导发展，正是源于政府本身的高质量。中国的高速发展同样主要源自政府主导的制度改革。樊纲等人用2005年的我国GDP和各方面的数据进行分析得出：过去20年平均每年9.5%的经济增长中有5.5%来自资本积累和劳动力投入等要素投入的增长，其余4%（最近8年是3.7%，前10多年是4.3%）来自全要素生产率的提高。最近美国布鲁斯基金会的一项研究也发现，中国的制造业在过去20年全要素生产率的增长是26%。按照增长经济学的思路，GDP的高速增长是由要素投入增加和要素生产率提高共同带来的。其中，要素投入包括资本投入、劳动力投入、土地投入和资源投入等；要素生产率或全要素生产率可将制度改革、技术进步和结构变化等都包括在内。全要素生产率的提高可主要归结为制度改革。正是不断深化的制度改革，促进了资源优化配置、资源升级和分工深化，不断满足了大多数人，依靠了大多数人，激励或引导了大多数人，装备或提升了大多数人，安置或优化组合了大多数人，通过人的作用促进了经济的高速发展。总之，中国改革开放过程中，一个强有力的政党和在这个党领导下的强有力的政府，调动了中国大多数国民的积极性和创造性，形成了经济高速发展的基本动力，形成了“中国模式”。美国《国际先驱论坛报》高度评价2006年11月初召开的有48个非洲国家领导人参加的“中非论坛北京峰会”，认为“中国模式”是吸引众多非洲领导人参加的重要因素之一。
“中非合作论坛北京峰会”2006年11月5日在北京人民大会堂通过《中非合作论坛北京峰会宣言》。中国国家主席胡锦涛（前排中）、埃塞俄比亚总理梅莱斯（前排左）、埃及总统穆巴拉克共同宣读宣言，但是尽管东亚的一些国家和地区通过政府作用的发挥，较快地实现了经济腾飞，但是政府的作用却并不是总能得到有效发挥，起到正向促进作用。因为政府也不是万能的，政府也会失灵。东亚模式也有它的负面效应：一是政府过度干预、超越职权甚至凌驾于市场之上，妨碍市场的资源配置作用，降低了资源的利用效率，破坏了经济发展；二是政府权限过大，容易造成滥用职权、官商勾结、非法敛财、人浮于事、效率低下等不良现象，加剧了社会矛盾；三是过分依赖西方发达资本主义国家，增加了经济风险；四是企业对政府的过度依赖弱化了企业在市场经济中的竞争力和抗风险能力。
1997年爆发的东南亚金融危机和这些负面效应有着直接或者间接的关系。“东亚发展模式”也受到质疑，引起了广泛的争论。政府干预不当或者干预过度都会造成市场失灵，造成比较严重的后果。即使是政府干预比较成功的东亚部分国家和地区，随着经济成功和规模的增大，其政府对经济活动的干预程度、干预方式等都面临着新的考验和转变。其内在原因是政府与市场的关系从来都没有一个固定的模式，都要随着市场环境和国家任务的变化而变化，政府与市场的关系恰恰是界定政府职能的主要依据，而政府的所有行为皆因其职能而存在。所以难怪连一向重视国家作用的新制度学派也不得不感叹：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”
政府作为具体化的国家，其职能边界如果合理，就可以发挥增进市场制度的补充作用，如果不合理，就可能由于自身利益膨胀而阻碍市场的发展。这一点在东亚模式的成功国家以及我国都出现了一些问题。由于政府职能转变滞后，政府权力重新返回已经退出的领域。有令不行、有禁不止、以权谋私、机构膨胀、效率低下等现象日趋严重。在中国，行政权力在头20年一路退出了大部分经济领域，但在第三个10年里通过招商引资和大型国企，又重返经济领域，这个奇特的悖反现象，使得中国的现代化模式更加神秘。因为作为政治主体的政府本身并不拥有资源和要素，它提供公共产品与服务所需的资源和要素，只能通过公共财政从私人和企业获得，这样尽管提供公共产品与服务对于市场是必需的，但非市场性的公共财政毕竟直接减少和压缩了可用于市场运营的资本规模，从而表现为对市场自身发展能力的削弱。如果资源和要素的让渡规模与程度超出了适度弥补市场失效的需要，则意味着对市场和资本正常发展能力的危害，亦即对整个市场经济的危害。而且政府在提供公共服务并索取相应的税收过程中，总会或多或少地损害着市场效率。
于是，就产生了政府如何把握对市场的适度干预问题，需要我们进一步探寻政府与市场的关系。
但是，东亚过去的成功和现在遇到的问题说明，政府在经济贸易领域的作用不是减弱了，而是显得更加重要了。实践证明，在市场经济下，政府的一些政策比其他因素更有利于促进国民经济的成功发展，特别是政府的信誉、市场的导向和基本公共产品和服务的有效提供尤为重要。因为市场经济是一种由市场竞争和政府管理相结合的管理型经济。从历史上看，没有一个国家不对市场进行干预，只是干预的程度、范围、方式和时间不同而已。美英等西方资本主义国家对第三世界的控制和掠夺都是在政府主导下完成的。1933年美国的“新政”政府对整个经济社会进行了全面的干预。20世纪70年代出现的“滞涨”说明资本主义国家的干预过头了，于是出现了政府角色的大调整，英国的“撒切尔主义”、美国的“里根经济学”鼓吹自由放任、不受约束、自由化、一体化的西方式市场经济，要求减少甚至取消政府作用，结果使很多发达国家和经济转型国家遭受重大损失，使穷国更穷、富国更富。事实证明，削弱政府的作用很容易造成市场经济混乱。但是政府是国家的代表，无论何种混乱，最终负责任的必然是政府，所以政府必须发挥调控作用。
当社会主义国家的经济由计划经济向社会主义市场经济转型时，与计划经济时代相适应的政府体制也必然地要向能与社会主义市场经济相适应的政府体制转变。政府与市场的关系究竟如何？政府在市场经济中的角色是一个守夜人，还是一个调度师？这是国家发展过程中必须解决的问题。重建现代世界的政府与市场是社会主义市场经济建设的更深层的内容。
政府与市场关系的转变在全球都是一个最有争议的理论与现实问题。20世纪30年代的大萧条，使政府复苏，凯恩斯取代了亚当·斯密。20世纪70年代的滞胀，则又使市场再一次被重视，这一次是哈耶克取代了凯恩斯。1974年的诺贝尔经济学奖的颁发第一次体现了这一重大的思想变革，经济学界的思想重心已经开始进行重大转移，经济学家们开始恢复对市场的信心，实际上重新树立了市场比其他组织经济活动的方式更优越的信念。就连实行混合经济的国家都会遭遇政府干预的严重局面，更无怪乎实行单一的计划经济的国家了，中国、苏联等社会主义国家确实备受政府干预之苦。社会主义国家所面临的严峻的经济局面却也迫使社会主义国家发动了意味深远的改革。从中国的改革经历来看，改革其实也是一个不断地确定社会主义市场经济地位的过程。认识社会主义市场经济，这是中国从自己的实践中获得的宝贵经验。
从另一角度来看，社会主义在经历了计划经济后的整个经济改革历程也可以看作是一个不断“放松管制”的历程，在保持国有企业主导地位的同时，由竞争性产业开始，然后在某些垄断性产业，逐步引入民间和国外资本。这种变化体现在政府管理机构身上，就是由运动员到裁判员的过渡，由具有私人利益的老板向代表公共利益的中立管制者的过渡。由运动员到裁判员，政府的角色发生了很大变化，其本质是政府与市场关系的变化。
因为“政府失灵”的存在，所以我们要进行以市场为导向的改革，但目前已确立起来的以市场为基本导向的社会主义改革，也切不可无视“市场失灵”的存在。要解决政府的失灵问题，离不开市场；要解决市场的失灵问题，也离不开政府，政府与市场能互为解决彼此的失灵问题。社会主义的本质决定了社会主义的政治手段与经济手段是互补的，政治手段和经济手段的互补性更有利于政府和市场互为解决彼此的失灵问题，政治手段，即行政手段作为经济手段的补充手段可以用来解决市场失灵问题，经济手段作为政治手段，即行政手段的补充手段则可以用来解决政府失灵问题。
市场要有秩序，也必须受这样的法则或约束力的作用，国家的强制力正是约束力的最佳来源。激烈地批评凯恩斯，积极地倡导市场经济的哈耶克，在他的《自由秩序原理》一书中亦阐述了他最重要的一个观点：仅有自由放任是不够的。政府确实有一个明确的任务：确保发展，并维持保证竞争性经济的制度——法律和规则。在《自由秩序原理》中哈耶克以一个自由主义者的立场界定了政府在市场经济中发挥作用的方式。市场需要政府给出它必需的约束力，这些约束力则以法律和规则的形式存在。因为竞争性经济制度需要政府维持和保证，甚至需要政府去创立，在以“抓大放小”为方向的国有企业改革挺过20世纪90年代的阵痛后，在21世纪的头几年，大型国有企业完成了战略布局，通过垄断资源性和基础性的行业，大国企盈利能力日渐增加，并且稳居社会财富的上游，由此实现了话语权的回归。“垄断”就是这个时候重新成为舆论的重大主题。其原因就在于由于我国的社会主义市场经济不是以自由放任的“无政府的”市场经济为起点，而是在高度集权的计划经济基础上向市场经济转型，因此这一过程中处处体现了政府主导的痕迹与特点。截至目前，市场中企业的行为边界（即企业什么能干，什么不能干）还不是主要由市场机制所决定；同时，政府的行为边界（即政府什么能干，什么不能干），也不是市场机制的要求，更多是政府经济权威的外在表现，即政府扮演的角色仍然是一种边界模糊不清的“扩散性角色”，其作用边界仍处于弥散状态，以致实践中出现了很多理性选择的缺失，已经在一定程度上阻碍了我国社会主义市场经济的进一步完善和发展。
权力重回市场领域逼迫着我们不得不重新思考政府与市场的关系及其界限问题。
所以，1997年，世界银行在《变革世界中的政府》中写道：“在世界各地，政府正成为人们关注的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”《2003年亚洲发展展望》报告郑重指出，欠发达国家要发展，就需要在市场和政府之间建立伙伴关系，并进行恰当的职责分工。今天这些问题仍然是需要我们进一步思考和回答的，这也是我们思考和回顾中国政府改革30年的主要意义之所在。
（三）国家发展的关键：政府
每个国家都谋求发展，但对发展的关键是什么，认识是不同的。有学者认为国家发展的关键是政府，而不是其他变量。
首先，国家发展离不开制度创新，而政府在推动制度创新方面具有天然优势。新制度主义理论对国家的作用给予了充分的关注，“国家之所以不可缺少，原因在于，国家规定着所有权结构。国家最终对所有权结构负责，而所有权结构的效率则导致经济增长、停滞或经济衰退。”由此决定了制度创新的重要性。制度创新是大量利益主体为利益进行博弈所导致的均衡。引致制度创新的主体是多元的，但不同主体所起的作用是不同的。一般而言，具有强势地位的主体，对制度创新的作用力相对较大，政府一般是社会的强势主体，所以政府在推动制度创新方面具有天然优势。从制度的属性而言，制度本身就是一种典型的公共产品，而政府在提供公共产品方面既具有不可推卸的责任，又具有天然的优势。因此对国家发展而言，制度能否不断向好的方向演进，政府的作用是十分重要和关键的。
其次，政府是解决人力资本问题的关键。国家发展离不开人力资本尤其是人才，这是一个共识。1959年舒尔茨发表了他“人力资本”理论的第一篇论文：《人力资本——一个经济学的观点》。他认为传统经济理论中资本的概念仅包含生产资料和货币，而忽视了重要的生产要素——人的能力，这是不全面的，难以对经济增长作出合理的解释。他指出研究经济增长问题，有必要将传统的资本概念中包括进人力资本的概念，而不仅仅考虑有形的物质资本。人力资本和物质资本都具有资本的属性，同时又有异质性。在经济生产过程中存在着两种形式的资本，即体现在物质形式上的资本是物质资本，体现在劳动者身上的资本为人力资本，这两种资本都对经济起着生产性的作用，作用的结果都会使国民收入明显增加。西方经济发展的实践已经证明，人力资本投资的收益率要高于物质资本的收益率。由于在市场经济条件下人们会对投资收益率的差异作出合理的反应，正确地选择自己的经济行为，结果就会使社会经济迅速增长，国民收入提高。因此，重视和加强人力资本投资，提高人口质量，便成为促进经济发展的关键。
舒尔茨根据自己的人力资本理论，测算了美国各级教育的收益率，初等教育为35%，中等教育为10%，高等教育为11%，整个教育的平均收益率约为18.7%，并据此估算出美国1929年至1957年间国民收入增加额1520亿美元中有近33%是由劳动者受教育程度的提高所致，它占不可解释的710亿美元的70%。这些结论在世界上引起很大的影响。人们开始真正认识到经济的持续发展，必须通过人力资源的充分利用和改善，而人力资源的利用与改善必须通过多种形式的教育才能实现。教育绝不是纯粹的消费，而是一种能导致经济增长的投资活动。
人力资本理论的提出不但对发展经济学的研究具有重要意义，而且对经济的发展具有突出的推动和促进作用。首先，人力资本可以引起物质资本、资金和技术投入使用效率的提高，从而使投入同样多的物质资本、资金和技术可以获得更多的高质量产品的产出。其次，人力资本可以引导物质资本、资金和技术的投入增加，比如扩大要素投入范围，增加要素投入种类，利用国外资源，从而导致产出量的增加和质的提高等。再次，劳动者结构的改变和劳动力素质的普遍提高，会引起劳动者的使用更加合理及其使用效率的提高，从而达到在不增加劳动投入和不增加其他要素的情况下实现产出的量的扩张和质的提高。发展经济学的研究成果表明，人力资本在经济发展中具有十分重要的作用。对于发展中国家来说，相对于物质资本而言，尤其要对人力资本给予高度重视。我国正是强化了对教育和科技问题的重视，才取得了今天的成就。邓小平明确提出科学技术就是生产力，江泽民提出科学技术是第一生产力。而邓小平第三次复出之后，首先抓的就是教育和科技工作。
教育也是公共物品，教育的提供关键要靠国家。而解决人才问题，关键是要为人才提供一个公平竞争的好环境。在提供公平竞争的环境方面，政府是必须起主导作用的。法治社会的人才观主要体现的就是制度的公平性与竞争性。人才需要社会实践才能造就，体制和制度的竞争性和公平性是产生人才的根本环境。所以没有好的政府，或政府没有发挥好的作用，就很难产生好的人才，或是人才的作用也很难得到有效发挥。
再次，政府是解决市场失灵的关键。国家发展，没有市场是不行的，因为交换是提高人类福利的有效途径。但市场也会失灵，市场失灵有可能导致市场对人类福利的净效应为负值。如何解决市场失灵，关键在政府。从这种意义上讲，市场失灵实质是政府失灵。市场失灵是必然的，但如何解决市场失灵，责任不在市场，而在政府。并且政府在解决市场失灵方面具有众多优势。一是市场调节具有被动性，而政府调节具有主动性。所以，解决市场失灵，政府具有主动性优势。二是市场调节具有盲目性，而政府调节具有计划性。所以，解决市场失灵，政府具有计划优势。凯恩斯理论的实践也证明：政府在克服市场失灵方面具有关键作用。若政府能较好解决市场失灵问题，社会经济就能获得良好发展；反之，社会经济的运转就是不稳定的。
第四，政府在意识形态变革方面具有主导作用。意识形态是影响国家发展的重要变量，意识形态必然体现着制度设计并影响着制度设计，对于维持现存的秩序或者推翻现存的秩序，都是不可少的。这也是被各国发展实践所证明的。好的意识形态可以整合人们的思想，有利于社会的和谐稳定，有利于促进经济的发展，反之亦然。诺思认为：“任何一个成功的意识形态必须克服搭便车问题，其基本目的在于促使一些群体不再按有关成本与收益的简单的、享乐主义的和个人的计算来行事。”而在克服搭便车，促进意识形态变革方面，政府的主导作用是无可替代的。政府在意识形态宣传方面的规模优势、强制优势和主导权是其他组织所没有的。所以意识形态对国家发展的影响，与政府关键作用的发挥密不可分。
第五，各国发展的实践也证明，政府是推动国家发展的关键。从各国发展实践看，凡是社会经济有良好发展的，政府在其中都起到了好的作用；凡是政府没有起到较好作用的，社会经济发展就存在许多问题。针对存在的各种社会经济问题，有些国家的政府采取了有效的政策和措施，从而推动了社会经济的健康持续发展；但也有一些国家的政府因循守旧，不愿变革，最终导致国家发展的停滞。对发展中国家而言，政府的作用更为重要和关键。相比发达国家而言，发展中国家面临的问题更多，而这些面临的问题都需要政府发挥主导和关键作用去解决。一是发展中国家制度创新的任务更艰巨；二是发展中国家市场发育更滞后，市场失灵更严重；三是发展中国家人才问题更严重；四是发展中国家政府变革的任务很艰巨，这也导致政府失灵问题十分突出；五是发展中国家基础设施建设十分滞后；六是发展中国家社会经济发展不均衡问题十分突出，等等。所有这些问题，都需要政府发挥好关键作用；否则，就有可能要支付较大的发展成本。
当然，说政府是国家发展的关键，并不是说政府管得越多越好。政府的关键作用就是政府要适应社会经济发展的要求，要不断变革自身，使自身与社会经济发展相适应。但政府的改革也面临一个巨大的问题，就是如何摆脱自身利益的约束。由于现实的政府是由大量的政府官员组成的，所以政府也是一个利益追求体，这就为政府改革设置了难点。如何从30年政府改革中寻找政府发展的经验，进一步积极推动政府变革，实现政府目标，是一个重大的课题，笔者不揣冒昧，仅做一点庸人之思。
三、发展中政府改革的必要性
第二次世界大战后，随着经济社会的发展和社会复杂性的增加，政府行政权日益膨胀，政府规模也随之扩大。由于传统政府管理体制的弊端，伴随着政府行政成本的攀升并没有带来政府效率的大幅度提高，相反却出现了官僚主义、效率低下、机构臃肿、公文旅行、腐败蔓延等现象，充分暴露了政府这只“看得见的手”的弊端。为了提高政府能力、促进政府发展，自20世纪70年代以来，全球兴起了一股政府治理模式变革、追求善治政府的政府改革浪潮。在西方世界，政府组织由于面对财政压力、传统官僚体制的低效、对公众的回应能力降低等一系列内部问题和全球化、知识经济的技术变革、公众需求的多样化等一系列外部环境的挑战，政府及公共部门为了提升国家竞争能力，适应技术变革要求，稳固政府的合法性，对其自身进行了重大的改革，形成了强大的政府治理变革运动。西方政府在此次改革运动中不仅仅是管理内容、管理形态或管理手段上的小幅度变化，而是在整个社会层面的政府职能与角色定位，政府与市场、社会、公民之间关系的根本性变革，这是一种深刻的制度变革。
改革开放以来，随着经济和社会的发展，党和政府根据国情，对中国整个经济、政治和社会领域进行了全面、深刻的改革。在20世纪最后的20年间，这种改革给中国社会和人民生活带来了翻天覆地、日新月异的变化。正如耶金和斯坦尼斯罗所言，这场具有伟大意义的改革“使中国成为全球经济中的主力军”。这其中当然包括政府改革。从东西方一些国家政府治理变革运动的进程来看，尽管各国政府的治理实践经验千差万别，政府治理模式的设计与选择也各有千秋，但是，各国政府变革的核心与实质内容都试图要改变战后几十年政府形成的职能活动范围和运行机制，力图在政府与市场、社会、公民之间寻求更为有效的提高公民普遍福利及提升国家生产力、竞争力的制度安排和创新性组织。正是围绕这样一个主题，各国政府在治理变革实践中，不断探索着新的制度与行为规则，不断完善并调整着政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的权力、权利与利益结构。这种整合其实质是一种制度创新。这种变迁是政府行政的再造，而不是简单的组织精简和重组，是对政府治理理念、政府职能、结构、行为等全方位的改革。
自20世纪20年代以来，政府改革的浪潮就开始在多个国家展开。这一浪潮借助全球化的东风开始传遍世界各地。全球的政府改革运动从20世纪80年代以来分成两个各具特色的阶段。第一阶段的政府改革始于20世纪80年代，各国政府最为关注的是经济全球化和将原国家所有的工业私有化，其主要趋势是所有国家都在向自由市场经济转型。第二阶段的政府改革开始于20世纪90年代，它不再那么关注私有化问题，而是集中于政府核心管理职能的改革。各个国家都试图削减政府官僚的数量，同时使政府更有效率，更现代化，更能满足人民的需要。
所以，自20世纪90年代以来，以政府职能重新定位、政府权力重新分配、政府组织结构重新设计、政府人事制度重新整饬、公共服务方式重新选择为核心内容的政府改革席卷了世界各地，无论是发达国家还是发展中国家，无论是何种党派，都对政府的职能、地位、作用、角色、机构、权力、人员等一系列问题进行了创新实践，由此形成了声势浩大、蔚为壮观的政府改革运动。
联合国政府创新全球论坛
政府创新全球论坛首先是由美国政府于1999年举办的。此后，它成为讨论政府创新的最重要的全球活动之一，其后的论坛分别是由巴西、意大利、摩洛哥、墨西哥和韩国政府组办的。
2004年举行的第五届政府创新全球论坛提出了21世纪政府创新的七大目标：低成本政府、公共服务政府、专业化政府、透明政府、责任政府、电子政府以及减少管制的政府。
2005年5月23日，第六届政府创新全球论坛在韩国首尔开幕，来自世界130多个国家的官员和学者就当今世界各国在政府治理方面面临的挑战和对策进行了广泛的交流和深入的探讨。人们往往关注的是发展中国家和转型国家政府的改革和创新，其实，世界各国政府，包括西方发达国家或体制相对成熟的国家，都在随着时代的变化和发展进行不断的调整和创新。政府改革和创新是当今世界公共领域的时代主题。
第七届政府创新全球论坛于2007年6月26日至29日在联合国驻维也纳总部举行，主题为“建立对政府的信任”，论坛主要讨论“振兴治理和公共行政以建立对政府信任”问题的各个方面，与会者将包括部长、政府高级官员、议员、市长、民间社会代表和私营部门。会议着重讨论加强健全治理和公共行政方面的重要问题，以促进对政府的信任，并实现联合国千年发展目标；提供在政府创新过程中吸收各国经验的平台，并为治理和公共行政方面今后的革新寻求一个框架和战略；推动政府、私营部门和民间社会组织之间开展合作，在国家和地方两级提高治理的质量；确定在当地、国家和国际三级开展南南和南北合作及行动的潜在领域，提高各国开展参与性和透明治理的能力，并指明建立对政府信任的必要条件；以及为“全球创新网络”奠定基础；该网络把治理方面的重要角色——政府、企业和民间社会连接起来。
我国政府的改革运动也处于这一改革大潮之中。改革开放以来，我国政府进行了包括政府改革在内的全方位的改革，大的行政机构改革就有6次。尤其十六大以来，坚持贯彻落实科学发展观成为我国政府改革的新指导思想，政府改革更加注重职能转变、注重促进经济社会和人的全面发展、注重为构建和谐社会和全面建设小康社会提供体制和机制保障。当前体制不顺是我国经济社会全面协调可持续发展的根本性障碍。政府作为经济社会管理者所处的位置，以及我国正处于转轨关键时期的国情，决定了政府在改革发展中的主导地位和其对体制改革深入的特殊制约作用。完善的社会主义市场经济体制，从体制构架本身来说，应该是建立在社会主义经济制度之上，是自主、能动的微观主体，开放、有序的市场体系，科学、有效的调控机制，普惠、适度的保障体制和严整、完备的法律制度的有机统一体，这其中任一方面的完善都取决于政府改革的深入推进。因此政府自身发展已经成为落实科学发展观的重要保障和突破口。
因此，在改革开放30年来临之际，深入地考察和梳理改革开放以来我国政府改革发展的轨迹，总结政府改革发展的经验，进一步推进政府改革和发展，不仅具有重要的理论意义，也具有重要的现实意义。
本书以1978年至2007年为时间区间，从政府体制、政府机制、政府执行力、政府制度四大部分入手，分别从政府职能、政府机构改革、政府公务员制度、政府权力配置、政府责任、政府间关系、政府能力、政府行为规范、政府绩效评估、政府理论创新、政府文化、政府法治建设等12个方面梳理中国政府改革发展的历程，总结其发展的动因和经验，梳理其成就和存在的问题，并做深入的国内外比较分析，从而将我国政府改革与发展置于本国发展和世界发展的大背景下，以便找到我国政府改革发展的制约因素和更好地预测我国政府改革的发展趋势。
目前的政府改革已经进入攻坚阶段。政府改革不仅是职能和机构的简单调整，而且必须是全方位的政府改革，包括政府管理体制中其他相互联系、相互制约、相互作用的领域。因为，各个领域中的问题都是相互关联的，不单单是组织结构调整的问题，还包括政府体制、机制、执行力、制度等问题。但其主线是政府的职能关系。职能关系问题是指不同的管理职能由谁来行使以及管理主体之间职责权限划分。一个国家的行政职能系统是由若干层级职能系统构成的，各层级行政职能系统之间相互影响，相互作用，构成一个统一的整体。但由于各层级职能是由不同的主体行使的，因此，分清各职能主体的职责权限，理顺它们之间的关系，是充分发挥职能系统整体作用的前提。我国政府还存在的机构臃肿、人浮于事、办事拖拉、不讲效率、不负责任等官僚主义现象，都与政府部门职责不清，职能不顺有关，管了许多不该管、管不好、管不了的事。因此，分清职能、理顺关系、明确不同管理主体之间的职责权限，是实现政府职能转变的关键环节。政府的职能关系主要表现为：中央与地方、上级与下级地方政府之间的职能关系，政企关系，政府与市场的关系，政府与社会的关系，政府内部各职能部门之间的关系等。这些关系存在的问题归结到一点，就是政府体制与政府机制、政府执行力、政府制度的不对称关系，这是造成各种体制问题的根本症结和最终缘由，必须着力理顺四者之间的关系。政府体制内含职能、机构、人员3个要素，政府机制内含权力、责任、关系3个要素，政府执行力内含能力、行为、绩效3个要素，政府制度内含理论、法治、文化3个要素。4个方面12个要素必须有机统一才能真正实现政府的协调运转，高效运行。
政府体制改革路在何方从政府过程来看，政府体制在实际中的运行，既制约政府机制，又必须依托政府机制来畅通运行轨道；政府机制必然要由政府体制中的机构和人员依照职能发挥作用，没有体制，机制就没有存在的必要，因此政府体制是提升政府部门能力，规范政府行为，提高政府绩效的主要载体；政府体制在政府机制中通过政府行为和能力实现效能；政府制度既服务于政府体制，又起到不断创新体制、优化机制、提高执行力的作用；政府执行力依靠政府体制、机制和制度，政府制度为又为政府体制、机制和执行力提供理论化、法治化、规范化保障。
在现实的政府运行中，由于政府体制中的职能、机构、人员的设置不合理，由此导致政府机制中权力、责任、关系相互脱节，导致政府部门中作为、能力和绩效产生偏向，导致政府制度中法治、理论和文化的扭曲，从而使政府受制于权力为首、责任为次、关系不顺的政府机制，受制于利益作祟、能力不显、行为不当的政府部门，受制于理念模糊、规则随意、程序不严的政府制度，必然产生大量的现实问题，很难在履行科学发展观中达到应有的政府效能，需要进一步加大改革力度，真正转变职能、理顺机制、优化结构、提高效能。