概述
政府体制是一个国家的政府组织形式，从宏观上来说，其主要内容是解决政府权力的来源、运用和监督等问题。从微观上来说，主要解决的是政府行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构、运行方式等关系问题。因此，宏观上的政府体制，就是“通过宪法和法律确定下来的各个政府机构之间的关系，是指立法、行政、司法、军队等不同的政府机构，依据一定的组织原则，通过承担相应的政府职责所形成的具有特定的政治、法律关系的整体。”微观上的政府体制又称行政管理体制，主要是指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、组织结构、运行方式等关系模式的总和。它由该国的基本的政治制度规定，受该国经济制度、文化传统等因素的制约。就政府体制各组成部分的地位和关系而言，政府体制的核心是行政权力的划分和行政职能的配置。从政府体制内容看，其包括职能、机构和人员。职能是政府体制的核心，机构是载体，人员是关键。体制创新主要是转变职能，机构改革的关键是依据职能设置机构，人员主要是提高素质和更新行政理念。
从大多数国家的政府组织形式来看，基本上都是代议制政府的形式，因为现代政治多数是政党政治，且国家的规模一般都不是适合全民直接管理国家事务，因其也不符合管理学上的分工原理。在西方国家，大多是以代议制、分权与制衡、人民主权和法治四大原理共同构成近代政府建制的哲学精神，代议制政府只不过是这一精神的外化。代议制原理主要解决的是政府权力合理性的问题，是人民如何行使权力的问题；分权与制衡原理主要解决的是政府权力的控制问题，是如何防止人民委托出的权力不被滥用的问题；人民主权理论主要解决的是政府权力来源的问题，是政府权力的最终归属问题，是确定政府性质和政府责任的问题；法治原理主要解决的是政府权力运行限度的问题，是确定有限政府和实施宪政的问题。
政府体制是政治文明发展状况的集中体现，是人类文化发展的重要组成部分。任何一种政府体制都不可避免地带有时代的印痕和政治设计者的偏好，即具有双重规定性，一方面受到不同的政治——社会——历史——文化的制约，另一方面又受到当时体制设计者个人因素的影响。正如密尔所言：“我们首先要记住，政治制度（不管这个命题是怎样有时被忽视）是人的劳作；它的根源和全部存在均有赖于人的意志。”各国政府体制之所以在形式上有较大的差别，其原因就在于此。现在重要的是如何根据各国的发展目标，创新自己的政府体制，以科学配置政府职能、设立政府机构、提高政府人员的素质和执行力，以提高政府绩效，履行政府责任。
切实转变政府职能，进一步规范行政权力转变政府职能是深化行政管理体制改革、加强政府自身建设的重点。多年来，我们在转变政府职能方面做了大量工作，取得了明显成效。但是，目前的问题还很多：政府及其部门仍然管了许多不该管、管不了也管不好的事，行政许可和审批事项仍然过多，政企不分的问题比较突出，一些地方政府和部门还在直接干预企业的微观经济活动，甚至包办代替企业的招商引资和投资决策，经济管理方式方法亟待改变；一些政府部门权责脱节、有权无责，出了问题无人负责，有的部门之间职责不清、推诿扯皮，办事效率不高；一些该由政府管的事没有管或者没有管好，市场监管和社会管理体系不健全，公共服务比较薄弱。这些问题影响了市场配置资源基础性作用的充分发挥，也影响了政府职能的正常发挥。为此，必须按照发展社会主义市场经济的要求，进一步推进政府职能转变，使政府正确履行职责。
温家宝总理在“加强政府自身建设，推进政府管理创新”会议上政府职能就是政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能。政府职能决定着政府的规模、结构、组织形态和管理方式，反映着政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，进而决定着政府治理模式的选择和政府目标的实现。政府不是万能的，政府的效率也不是最高的，政府究竟应该做什么，政府做什么最有效率，要解答这些问题就必须重新对现代市场条件下的政府职能进行重新梳理和重构，正如穆勒所言：“在我们这个时代，无论是在政治科学中还是在实际政治中，争论最多的一个问题就是，政府的职能和作用的适当界限在哪里。”
一、政府职能概述
我国经济改革的最终目标是建立社会主义市场经济体制，在体制转轨的过程中，如何妥善处理政府和市场的关系，如何正确认识和发挥政府的职能作用，这不仅是关系到确保整个经济改革正确方向的一个重大原则问题，而且也是关系到政府规模界定的理论前提问题。
（一）关于政府职能内涵的界定
深刻理解政府职能内涵，需要全面正确地理解国家的内在属性。马克思主义的创始人运用唯物史观的理论武器，创立了科学的国家学说，科学地揭示了国家的本质及其属性。马克思主义认为，国家是人类社会发展到一定阶段的产物，是生产力发展摆脱了原始落后状态出现了阶级对立状况下的结果。国家就其本质而言，是阶级专政的工具，是统治阶级镇压被统治阶级的机关，这是国家的阶级属性。国家作为阶级社会的特有现象，它总是代表统治阶级的利益的。任何国家都包含着阶级的规定性，不包含阶级规定性的国家是不存在的。因为国家之所以成为必要，就在于社会存在阶级冲突而又无力摆脱这种冲突，只有国家的力量才能缓和冲突。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中写道：“国家是表示：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一个表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又居于社会之上并且同社会脱离的力量，就是国家。”马克思主义的国家学说并没有分析到此为止，马克思主义在揭示国家的阶级属性的同时，还揭示了国家的社会属性，这就是国家为了实现统治阶级的利益，还需要介入社会经济活动和社会公共事务管理。恩格斯在《反杜林论》中系统地阐述过这个观点。他说：“一切政治权利起先总是以某种经济的、社会的职能为基础的，”“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”这说明，任何一种社会制度的国家都是建筑在一定规模的社会公共事务的基础上的，只是由于生产力水平的制约，不同时代、不同社会，哪一个时期，也不论公共事务规模的大小，履行社会公共事务管理的职能，都是国家不可或缺的。马克思在分析古代印度社会时，就反复强调了“公共工程部门”的重要性，它对于促进经济发展，缓和社会矛盾，实现阶级统治利益具有重要意义。由此可见，国家客观上具有双重属性，即是阶级性和社会性的统一体，二者相互依存，不能彼此代替。由国家的双重属性所决定，作为执行和体现国家意志的政府的职能也绝不可能是单一的，它必须适应国家的本质规定性或国家的内在属性。国家的阶级属性规定政府必须用政治暴力消灭敌对阶级，镇压敌对分子，巩固国家政权，以及维护国家主权，防止外来侵略；国家的社会属性规定政府必须实施对社会的经济管理和社会公共事务的管理。
（二）政府职能的依据、属性和内容
政府职能既然是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能，反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。其依据何在？与公共利益和需求直接相关“中国公共服务体制建设与政府转型”会议现场的公共产品是指公共享有的消费品，如国防、大型基础设施等。公共产品的基本特征是消费的非竞争性、非排他性。非竞争性是指一个消费者对一种公共产品的消费不影响其他消费者对该产品的消费和使用；非排他性是指公众的任何一员都不能被排除在对该公共产品的消费之外，都可以享受这种产品。公共产品的特性导致了对其供给的稀缺，因而只能依靠政府出面组织生产和供应才有可能得以解决，这是政府职能的基本依据。
政府职能的属性主要包括以下几个。
1.公共性
政府职能涉及国家大量日常公共事务的处理，根本目的是为所有社会群体和阶层提供普遍的、公平的、高质量的公共服务。
2.法定性
政府职能的法定性是指政府的一切活动都要在宪法和法律的范围内进行，宪法和法律规定了一国政府职能的边界，使公共行政有法可循。
3.执行性
政府作为贯彻和执行国家意志的机关，其职能具有明显的执行性。
4.强制性
政府职能的强制性是指其以国家强制力为后盾，行政相对人不得阻碍政府职能的正常行使。
5.动态性
政府职能始终是变化的，取决于市场经济条件下政府与市场关系的动态性、政府与社会关系的力量对比变化以及政府与自然界的关系演变。
6.扩张性
政府职能的扩张性是指随着现代社会中公共事务、公共问题日益增多且日益复杂，公众需求的日益个性化、多样化，政府承担了越来越多的职能，并逐渐扩展至社会各层面。
从政府职能的依据和属性看，政府职能在公共行政中的重要地位和作用主要表现为以下几点。
1.政府职能满足了公共行政的根本要求。
政府职能是公共行政的核心内容。
2.政府职能是政府机构设置的根本依据。
3.政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。
机构改革必须要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能，然后再进行政府机构的调整和改革。
4.政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。
5.政府职能规定了国家行政活动的基本方向。
6.政府职能是建立行政组织和进行机构设置、人员配备的最基本依据。
7.行政职能的变化必然带来行政机构、人员编制以及运作方式的调整或改造。
从长期历史进程分析，随着人类社会的演进和生产力发展水平的提高，国家属性及其政府职能也出现了明显的发展变化趋势，其基本特征是：国家的阶级属性和政府的政治职能处于相对稳定的状态，而国家的社会属性和政府的经济职能、公共职能不断上升。即是说，从广义上讲，政府的职能作用伴着时代节拍处于扩大化的趋势。这与不同社会历史时期的生产力发展水平及在此基础上形成的一定生产关系存在着密不可分的联系，同时，政府职能的扩大，对于加速经济发展，促进人类社会的文明进步，起到了重要作用。但不同时代的政府职能的内容大多都包括如下内容。
1.政治职能
政治职能，亦称统治职能，是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能；主要是运用政治暴力（包括专政机关和军事手段），维护统治阶级的统治地位和基本利益，维护本国在国际上的主权和利益。我国政府主要有四大政治职能：军事保卫职能；外交职能；治安职能；民主政治建设职能。
2.经济职能
经济职能是指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能；主要是通过经济、法律和行政手段，干预经济活动，实现国家宏观政策目标，促进经济发展，为实现统治阶级的统治和促进社会发展创造物质基础。随着我国计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，我国政府主要有三大经济职能：宏观经济调控职能；提供公共产品的服务；市场监管。
3.文化职能
文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文明，促进经济与社会协调发展的重要保证。我国政府的文化职能主要是：发展科学技术；发展教育；发展文化事业；发展卫生体育。
4.社会职能
社会职能是指除政治、经济、文化职能以外的政府必须承担的其他职能。这类事务一般具有社会公共性，无法完全由市场解决，应当由政府从全社会的角度加以引导、调节和管理。目前，政府的社会职能主要有：调节社会分配和组织社会保障的职能；保护生态环境和自然资源的职能；促进社会化服务体系建立的职能；提高人口质量，实行计划生育的职能。
从纵向上来分，政府职能又分为中央政府职能和地方政府职能。
1.中央政府职能
在我国行政系统中，国务院居于最高领导地位，它统一领导所属各部委的工作，统一领导全国各级地方行政机关的工作，有权根据宪法、法律管理全国范围内的一切重大行政事务。根据我国宪法规定，国务院共履行18项职权。这18项职权可归结为6个方面：根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；向全国人民代表大会及其常务委员会提出议案；规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，领导全国性的行政事务；统一领导全国各级地方行政机关的工作，规定中央和地方行政机关职权的划分；负责执行国民经济计划与国家预算，管理科学、教育、经济、文化、卫生等工作；任免行政人员权。此外，国务院还有最高权力机关及其常设机关授予的其他职权。
2.地方政府职能
随着各级地方政府机构相继进行改革，地方政府在职能划分方面逐渐走向合理。
（1）县级以上各级地方人民政府的主要职能
其主要职能包括：执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令；领导和监督所属各工作部门和下级人民政府的工作；执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济文化建设、民政和公安等工作；依法任免和奖惩国家行政机关工作人员；保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利；监督所属各部门和下级人民政府的工作；办理上级国家行政机关交办的其他事项。
（2）乡、镇人民政府的主要职能
其主要职能包括：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其他事项。
二、改革开放以来我国政府职能转变的回顾
经济体制不同，政府职能和角色就不同，就是在同一经济体制的不同发展时期，政府的职能和角色也不完全相同。转型时期的政府是从计划经济体制的政府向社会主义市场经济体制的政府转换的过渡型政府。其过渡的表现就是政府职能和角色的过渡性。要及时转换政府的职能和角色，完成从计划经济体制的政府向社会主义市场经济体制的政府的过渡，不仅要从理论上明确转型时期政府“有所为”与“有所不为”，树立符合市场经济体制发展需要的新型政府观念，而且还必须回答转型时期的政府到底能做什么，即回答转型时期政府的职能和角色，构建起转型时期中国政府职能和角色的基本框架。
计划经济体制与市场经济体制
计划经济，或计划经济体制，又称指令型经济，是对生产、资源分配以及产品消费事先进行计划的经济体制。由于几乎所有计划经济体制都依赖于指令性计划，因此计划经济也被称为指令性经济。解决三个基本经济问题的是政府，所谓的三个经济问题是指：生产什么、怎样生产和为谁生产。而其中大部分的资源是由政府所拥有的，并且由政府所指令而分配资源的，不受市场影响。其余的三种经济体系是市场经济体系、传统经济体系和混合经济体系。
计划经济被当作社会主义制度的本质特征，是传统社会主义经济理论的一个基本原理。这种观点的逻辑推理是：社会化大生产把国民经济各部门连结成为一个有机的整体，因而客观上要求它们之间保持一定的比例关系。
19世纪40年代，马克思和恩格斯研究了资本主义的生产方式，在18世纪三大空想社会主义者的思想成果上，创立了科学社会主义学说。科学社会主义的诞生以1848年《共产党宣言》的发表为标志。马克思所阐述的社会主义经济制度具有以下特征：在经济结构方面实行纯粹单一的全社会所有制（即100%公有制）；商品经济将消亡，一切劳动产品将成为社会统一分配的对象；经济运行形式方面由一个社会中心用统一的国民经济计划来配置社会资源，组织整个社会的生产、分配和消费（即100%计划经济）。
科学社会主义首先在俄罗斯得到了运用。列宁领导十月革命取得胜利，接着建立了第一个社会主义政权苏联。苏联经济体制采用了高度的全民所有制和高度集中的计划经济，长期优先发展重工业特别是国防工业，依靠高能耗、高原材料消耗、高人力投入、粗放型发展，在苏联建国初期取得了一定的成效，并在第二次世界大战中依靠军事工业取得了胜利。从此，马列主义被奉为社会主义阵营的宝典。
毛泽东领导的中国共产党同样在马列主义的指导下夺取了政权。中华人民共和国成立后，我国对如何建设社会主义国家的理解是完完全全的空白，基本上是全盘照搬苏联模式。在抗美援朝和国民经济初步恢复后，毛泽东提出了“一化三改”的过渡时期总路线，即“社会主义工业化”、“改造农业”、“改造手工业”、“改造资本主义工商业”。到1957年第一个国民经济五年计划完成的时候，社会主义改造基本完成，基本建立起了公有制占绝对统治地位的100%计划经济体制。
由于种种原因，毛泽东的“左”倾思想逐渐占了上风，并先后发动了“大跃进”和“文化大革命”，中国经济陷入彻底的混乱与倒退，但从本质上说，仍是一种完全的计划经济体制。
十一届三中全会后，中国开始实行改革开放，邓小平和陈云在1979年首次提到了计划经济和市场经济并不矛盾的概念。
1984年中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，确立了在公有制基础上的“有计划的商品经济”。
1993年中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，勾画了“社会主义市场经济”体制的基本框架。
1995年中共十四届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，提出：实现奋斗目标的关键之一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。
自此，“计划经济体制”逐渐淡出历史舞台，“社会主义市场经济体制”逐渐深入人心，国家用宏观调控的手段对市场经济进行调节。
市场经济（又称为自由市场经济或自由企业经济）是一种经济体系，在这种体系下产品和服务的生产及销售完全由自由市场的自由价格机制所引导，而不是像计划经济一般由国家所引导。市场经济也被用作资本主义的同义词。
（一）市场经济的概念
市场经济乃是一种经济制度，是市场在资源配置中起主导作用和基础作用的经济基础。
社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。
（二）法律对市场经济的必要性
1.法治是市场经济的内在要求
市场经济是法治化经济，即以法律为规范的经济。中国市场经济的建立、健全过程，实际上就是经济法治化的过程，法治是市场经济的内在要求。
2.市场经济通过法律实现资源配置
法律设定出资源配置的制度框架，并由此决定资源的流向和利用方式。资源合理配置的前提是合理和完善的法律的形成。
3.市场经济下经济交往的平等特性、市场运行的稳定背景、市场交易的规模效益需求都决定了法律具有更高的运用价值。
4.市场经济体制的建立与其他方面改革的协同，需要法律功能的发挥。
市场经济对法制有特殊的要求，法制对市场经济也有着无可替代的功能。
在市场经济里并没有一个中央协调的体制来指引其运作，但是在理论上，市场将会透过产品和服务的供给和需求产生复杂的相互作用，进而达成自我组织的效果。市场经济的支持者通常主张，人们所追求的私利其实是一个社会最好的利益。
亚当·斯密说：“借由追求他个人的利益，往往也使他更为有效地促进了这个社会的利益，而超出他原先的意料之外。我从来没有听说过有多少好事是由那些佯装增进公共利益而干预贸易的人所达成的。”（国富论）
对于市场经济的经济原则也有许多不同的批评。这些批评者的分布相当广泛，从彻底反对市场经济（共产主义），到计划经济的支持者——例如社会主义的支持者，或者是那些希望政府实行大量管制的人，又或者是那些认为人性的贪婪是注定不道德的人。对于市场经济在实践上的主要批评之一，便是主张市场的外部性（亦即那些无法经由市场价格反映出的问题）将会造成大浩劫，如环境的污染便是一例。另一项批评则主张市场经济将会产生垄断，市场最终将会毁灭自身的机制。
一些市场经济的支持者认为政府不该减少市场的自由，因为他们不同意市场本身存在外部性，认为那其实是政府所制造的，他们也不认为市场上存在着需要政府介入才能解决的问题。其他一些人则认为政府应该在适当的程度下介入市场，以避免市场失灵导致的产生。在社会市场经济的模型里，国家将会针对那些市场无法满足其参与者需求的部分进行干预，约翰·罗尔斯便是这种概念的知名支持者。
经济学家所定义的自由市场模型，则是一个完全没有政府干预或其他强迫力量的体制。这种理论上的自由市场经济在实际上可能有许多无法合法进行的部分，不过地下经济便可以被视为是自由市场经济的实践。
改革开放以来，在转型时期的特殊历史条件下，政府到底应该做什么，不能做什么，具有哪些职能和角色，改革开放的实践要求中国共产党必须在理论上澄清和回答这些问题。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立与完善，我们党对这个问题的认识也在不断深化。
（一）改革开放以来政府职能转变的基本阶段
政府职能转变，即指政府的行为方向、基本任务及其履行职能的方式的重大变化。政府职能的转变意味着随着社会的发展，政府职能的重心从某个职能转向另一个职能。如在传统社会，政府职能的重心是阶级统治职能，到了现代工业社会和后工业社会政府职能的重心是社会管理职能和社会服务职能。但在政府职能的重心从一个职能向另一个职能转移时，其他职能并不消失。如现代社会虽然重心是社会服务，但阶级统治仍然是任何一个政府都不会放弃的职能。在政府职能的重心转移的同时，政府职能中各职能的内涵会发生或多或少的变动。这是为了适应不同时期行政生态系统对政府行为方向和基本任务之重心的不同要求，而作出的整体性结构调整。
政府职能转变的历程在我国实际上就是经济体制改革的历程，因为我国政府从传统的计划经济体制到社会主义市场经济体制，经历了几个阶段，在不同的阶段，对政府职能的界定也有所不同。经济体制改革深入到一定程度以后，就要推动政治体制改革。从改革开放以来的每次行政体制改革来看，都是在经济体制改革深入以后提出来的，政府职能的转变，又进一步推动经济体制改革的深入。我国政府职能的转变大致经历了如下几个阶段。
1.1978—1987年
这是政府职能认知的初步阶段。党的十一届三中全会揭开了中国改革开放的序幕，但由于经济体制改革刚刚起步，还未真正涉及经济体制中的政府职能和角色问题，加上传统观念的束缚和影响，人们还没有从计划经济体制的政府职能和角色的传统观念中解脱出来，仍然认为政府是管理国家经济的主体，包揽并决定经济活动的一切问题。虽然党的十二大提出了“计划经济为主，市场调节为辅”的原则，但主要是强调计划与市场的关系，没有从根本上改变对政府职能和角色的认识。由于对职能认识不清，到1981年，国务院的工作部门有100个，达到中华人民共和国成立以来的最高峰。臃肿的管理机构和无所不包的政府职能已不能适应改革开放和经济社会发展的需要，亟待改革。1982年3月8日，国务院机构改革方案获得通过，这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质要求；在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5.1万人减为3万人。
随着国有企业改革的普遍展开，政企分开、转变国有企业的经营机制成为经济体制改革的重要内容。改革开始触动经济体制更深层次的内容，即政府管理体制问题。经济体制改革需要打破计划经济体制形成的政府决定一切、包揽一切的职能和角色，特别是“有计划商品经济”的提出，更对政府职能和角色提出了新的要求。为了适应经济体制改革提出的新要求，党的十二届三中全会对政府职能和角色第一次作出了明确的界定，指出政府机构的主要职能是：制订经济和社会发展的战略、计划、方针和政策；制订资源开放、技术改造和智力开发的方案；协调地区、部门、企业之间的发展计划和经济关系：部署重点工程特别是能源、交通和原材料工业的建设；汇集和传布经济信息，掌握和运用经济调节手段；制定并监督执行经济法规；按规定的范围任免干部；管理对外经济技术交流和合作，等等。1985年，党的十二届四中全会首次提出转变政府职能的要求，1987年，党的十三大明确提出转变职能是行政管理体制改革的关键。
2.1988—1991年
这是政府职能转变的初步探索阶段。在1982年机构改革后，由于没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变等原因，政府机构不久又呈膨胀趋势。国务院决定再次进行机构改革。1988年4月，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这是一次弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理目的的改革。此次改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”；再加上治理、整顿工作的需要，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。由于经济过热，这次精简的机构很快又膨胀起来了。
为了进一步转变职能，党的十三届七中全会进一步指出：国家经济管理的主要任务，是合理确定国民经济发展的计划、规划和宏观调控目标，制定正确的产业政策、地区政策和其他经济政策，做好综合平衡，协调重大比例关系，综合配套地运用经济、法律和行政手段，引导和调控经济运行。
3.1992—1996年
这是政府职能转变的初步发展阶段。随着经济体制改革的深入，党和政府对市场经济体制的认识也不断深化。1992年党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。经济体制的变化，必然带来政府管理体制的更新，需要对政府的职能和角色作出更新的界定。党的十四大从宏观上界定了政府的职能和角色，指出：政府的职能，主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。依据客观规律的要求，运用经济政策、法律法规、计划指导和必要的行政管理，引导市场健康发展。为此，1993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案实施后，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%。1993年4月，国务院决定将国务院的直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。此外，国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。
党的十四届三中全会从建立社会主义市场经济体制的角度对政府职能和角色做了进一步论述，明确指出：政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济社会发展目标。政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产和经营活动。
4.1997—2001年
这是政府职能转变的迅速发展阶段。为了进一步适应经济体制改革的需要，尽快建立适应社会主义市场经济体制发展的新型政府，党的十五大提出了政府机构改革的原则和目标，强调：政府机构改革必须坚持“精简、统一、效能”的原则。改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，把综合经济部门改造为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，培育和发展社会中介组织。
1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。根据改革方案，国务院不再保留的有15个部委，新组建的有4个部委，更名的有3个部委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。从1998年开始，国务院机构改革首先进行，随后中共中央各部门和其他国家机关及群众团体的机构改革陆续展开；1999年以后，省级政府和党委的机构改革分别展开；2000年，市县乡机构改革全面启动。截至2002年6月，经过4年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。
随着政府管理体制改革的深入，党的十五届五中全会补充了党的十五大的论述，指出：政府要集中精力搞好宏观经济调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业经营活动，减少对经济事务的行政性审批，继续改革和精简政府机构，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。
5.2002—2006年
这是政府职能转变的逐步深入阶段。为了适应经济体制改革的需要，推动经济体制改革的深入，党的十六大对政府职能和角色作出了新的科学界定，指出：政府的职能和角色主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。建立和完善国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系，发挥经济杠杆的调节作用，实现促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡的宏观调控目标。
十六大之后，为了进一步深入转变政府职能，2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议以绝对多数通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。除国务院办公厅外，国务院29个组成部门经过改革调整为28个，不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部。国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，其任务是研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革。国家药品监督管理局重组为国家食品药品监督管理局，原属于国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。同时，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。设立国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”），以指导推进国有企业的改革和重组。设立中国银行业监督管理委员会（简称“银监会”），以加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行。
随着政府管理体制改革的深入，通过进一步完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务4项职能，党和国家对政府职能和角色的认识进一步深入，基本明确了政府职能的内容和重点，总体划清了政府与市场、企业、事业、社会的范围和边界。中央政府基本建立了以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系，市场在资源配置上的基础作用日益增强。
6.2007年至今
这是政府职能转变的初步攻坚阶段。随着社会主义市场经济体制的进一步发展，深化行政管理体制改革成为发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，成为政治体制进一步改革的重要内容。市场经济的整体趋势是，横向经济联合愈加密切，政府必须“跳出”微观领域，提高宏观把握和协调的能力。基于多年的实践积累，党和政府已经从更深的层次上认识到社会主义市场经济的规律，并勇于探索适应市场经济发展的政府体制。因此，党的十七大提出：加快行政管理体制改革，建设服务型政府。要求抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预。规范垂直管理部门和地方政府的关系。重点是加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。
从现实看，国务院组成部门的改革重点依然是如下几方面：一是对具有经济调节和市场监管职能的部门进行改革，加强宏观调控，减少微观干预；二是对具有公共服务职能的部门进行改革，通过机构改革促进事业单位改革；三是对国有企业进行改革，为市场经济的进一步发展创造良好的竞争环境。
2008年国务院机构改革方案
2008年3月，新的国务院机构改革方案获得通过，国务院组成部门设置变为28个，正部级机构减少4个，在转变政府职能和理顺部门职责关系，实现职能有机统一，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门等方面上迈开了重要一步。但是大部制方案让不少人感到意外。国务院改革涉及调整变动的机构共中西方国家中央政府组成部门的数量比较十一届全国人大通过了新的国务院机构改革方案15个，正部级机构减少4个，所做的调整幅度很小，撤销6个部门，新增5个部。国务院组成部门28个，并没有出现大合并的情况。从公布的方案来看，大部制的“大”并没有体现出来。大部制要解决的最主要问题是职能交叉、多头管理的现象。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职能交叉，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。显然依照目前的调整幅度，能够减少的职能交叉非常有限。目前国务院的组成部门仍然有28个，而日本是12个，美国是15个，英国是18个。与成熟的市场经济国家相比，我国政府部门设置依然较多，这就削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。因此，政府职能转变依然需要攻坚。
更为重要的问题是，大部制的深入改革面临一些约束性问题。一是对权力的约束与监督问题。实行“大部制”管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制，按照“决策、执行、监督”的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制至关重要。二是党政权力对接问题。“大部制”改革最终会涉及党政部门权力的对接，必须靠政治体制改革配合推进。近些年来，中纪委与监察部合署办公，成效显著。如何进一步整合党政部门，是下一步“大部制”改革中必须思考的问题。三是改革的策略和方法选择。应该看到，“大部制”改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益。在具体推进的过程中，改革的策略和方法就显得很重要。
总之，党和国家对政府职能和角色的认识，是随着改革开放的深入和观念的更新而逐步深化的，是解放思想，实事求是，与时俱进的结果。随着改革开放的进一步深入，观念的进一步更新，我们党和国家对政府职能和角色的认识还会更加深入、更加完善。
（二）改革开放以来政府职能转变的内容
党的十一届三中全会召开，标志着我国进入了改革开放的新时期。30年来，我国政府职能进行了重大改革与调整，主要包括以下几个方面的内容。
1.以经济发展为中心，着重政府职能结构调整，实现政府职能重心转移
党的十一届三中全会明确作出从1979年起把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。在这一战略决策指引下，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变，即由原来重阶级统治职能转向重经济管理职能。改革开放以来，历届政府都把发展经济置于中心地位，政府工作始终以经济建设为中心。这可从历届政府的工作报告中看出。1979年的《政府工作报告》就指出“当前以及今后相当长的一个历史时期，我们的主要任务，就是有系统、有计划地进行社会主义现代化建设。”此后7年中，每次《政府工作报告》都反复强调政府的中心任务是发展经济。1992年《政府工作报告》指出，政府必须“紧紧抓住经济建设这个中心不放。社会主义的根本任务是解放和发展生产力，各项工作都应当服从于和服务于这个中心。”1993年的《政府工作报告》指出“过去的五年，党和国家在处理国内外一系列复杂问题时始终坚持了经济建设这个中心。这是顺乎潮流，合乎国情，深得民心的。天下事错综复杂，风云变幻，遇到什么问题就解决什么问题，不能偏离经济建设这个中心，各项工作都要服从和服务于这个中心。”1994年《政府工作报告》提出“经济建设是一切工作的中心，改革开放是推动发展的动力，发展与改革是社会稳定和国家长治久安的基础。”1995年以来的每年的《政府工作报告》虽然“坚持经济建设为中心”的提法时有时无，但是“一个中心，两个基本点”的基本路线已经深入人心，建立社会主义市场经济体制的方向已经不容置疑，政府职能转变的方向已经确定，因此不是政府职能要不要转变，而是政府职能如何转变，转变到何种程度的问题。
随着经济体制改革的深入，政府改革也逐步深入，党和国家对政府职能的正确认识逐步科学化，在政府职能的主要范畴方面逐渐有了清晰的界定，即主要强调“四个分开”：政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，要求政府做该做的事情，不去管不该管的事情。尤其是党的十六大明确提出了社会主义市场经济体制下政府的职能是“经济调节、市场化监管、社会管理和公共服务”。2003年9月，温家宝总理在国家行政学院“省部级干部管理创新与电子政务专题研究班”上的讲话中又对这一职能定位进行了详细的阐述，进一步明确了政府的职能定位。
2.适应市场经济体制，加强宏观调控职能，深入转变政府经济职能
由于中国的经济体制改革是从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，因此政府职能转变的首要问题是经济管理职能的转变，通过减少政府的直接的微观经济管理职能，强化宏观经济调控职能，从而发挥市场在配置资源中的基础性作用。在传统经济体制下，一般会用单一的以纵向垂直和指令性为特征的行政手段管理经济。随着改革开放的进行，经济体制由计划经济为主、市场为辅向有计划的商品经济发展，又由有计划的商品经济向社会主义市场经济根本转变，传统的经济管理方式开始发生改变。一方面，行政手段还在相当程度上发挥作用，另一方面，经济手段、法律手段、市场手段得到更多、更广泛的运用。市场在资源配置过程中逐步发挥基础性的调节作用，适应社会主义市场经济的法律体系框架已基本形成，以间接管理为主的宏观调控体系正在建立、健全。
美国经济学家萨谬尔森说：“市场和政府这两个部分都是必不可缺的。没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。”因此我国政府在转变经济职能的过程中，要充分发挥市场机制的基础性作用，充分发挥市场对社会资源配置的调节功能，尊重市场活动规律，30年来，政府在探索经济职能转变方面采取了如下措施。
（1）通过解放思想，转变观念，促进政府经济职能深入转变
政府经济职能的转变是在人的观念支配下进行的，因此在转轨进程中观念转变是根本前提，政府经济职能的转变首先是人们头脑中思想的转变，这是针对政府、企业和社会各方面而言的。由于政府的特殊地位及长期实行计划经济管理体制，造就了政府部门仿佛是企业的主人，企业依附于政府部门的特殊政企关系和政府对企业的指挥型、命令型管理，这实际是一种管制型的管理。要想深入转变政府职能，必须确立“有限政府”、“法治政府”、“服务政府”、“责任政府”等现代政府理念，从根本上理顺政府事权范围，从而才能有利于政府职能的深入转变。
（2）通过多种方式转变政府经济职能，使其准确归位
在计划经济时代，政府经济职能存在“越位”现象，不该管的管了，同时还存在“缺位”，该管的没管起来。从市场经济的规范发展来看，凡是市场能够自我调节的领域，政府都需要全面退出，还权力于市场，给予市场更多的自主发展空间。政府主要是以法律的形式建立市场正常运行的规则和制度，并以“裁判员”的身份维护正常的市场秩序，为市场主体创造公平的市场竞争环境，推进市场化进程，尽可能让市场机制发挥基础性调节作用。因此，为了进一步促进政府经济职能和管理方式的转变，中国政府采取了多种措施。
首先，通过机构改革，促进政府职能转变。从1982年以来的政府改革来看，每次机构改革大幅度减少的都是专业的经济管理部门，强化宏观调控部门，比如1988年机构改革撤销国家计委和国家经委，组建新的国家计委。撤销煤炭工业部、石油工业部、核工业部，组建能源部。撤销国家机械工业委员会和电子工业部，成立机械电子工业部。撤销劳动人事部，建立国家人事部，组建劳动部。撤销国家物资局，组建物资部。撤销城乡建设环境保护部，组建建设部。撤销航空工业部、航天工业部，组建航空航天工业部。撤销水利电力部，组建水利部。撤销隶属于原国家经委的国家计量局和国家标准局以及原国家经委质量局，设立国家技术监督局。1998年的机构改革后，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，共10个：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部、中国轻工业总会、中国纺织总会。这样，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。2003年的机构改革抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。比如建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立金融监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管。因为在市场经济不完善的情况下，广泛的行政监督无法淡出，公共服务部门的改革刚刚开始，立法和司法部门发展不充分，无法替代国务院对行政部门比较独立的直属局进行有效立法和司法监督。同时，全社会对公共服务日益增加的需求使得政府体制仍然依赖于行政机关的复杂运作。
其次，通过公共政策调整，进一步推动政府经济职能转变。尤其是1998年以后，中央政府采取了一系列深化改革的公共政策，比如按照简化公共财政的要求深化财税体制改革；解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系；对国有企业的监管方式和体制进行调整，进行国有重点企业稽查特派员制度并向监事会制度过渡；对经济管理部门所属事业单位进行管理的地域化、社会化和市场化改革等。
第三，通过公共服务市场化改革，推动政府经济职能转变。改革开放以来，中国政府加强了对政府与市场关系的探索，逐步地对包括电信、民航、铁路、能源等垄断行业进行市场化改革。垄断行业的管理体制改革在中国的政府改革中具有特殊的地位，主要是因为这些行业的政企不分程度较一般的国有企业更为严重，它们一般与专业的经济部门紧密结合在一起，走向市场的利益阻碍更大一些，而且这些行业都是关系到国计民生的行业，且资产庞大，因此改革阻力较大。通过市场化改革和引入竞争机制，以营造具有竞争力的行业市场，从而促进行业内部和行业之间的良性竞争，进而减少政府的行业直接管理职能。政企分开一直是我国改革的一个难点。应按照建立“廉洁、勤政、务实、高效”政府的要求，通过机构改革，解除政府与企业的行政隶属关系，把属于微观经济的职能还给企业，政府对企业的管理由直接管理转为间接管理，彻底割断各级政府行政权力与市场利益之间的关系，实现政府从国有企业的全面撤退，从竞争性领域退出，通过建立现代企业制度使企业成为独立的商品生产者和经营者，真正实现自主经营、自负盈亏。
第四，通过加大行政审批制度改革力度，促进政府经济管理职能转变。从20世纪70年代末到80年代初，政府进行了第一轮的行政审批制度改革。这一阶段改革主要围绕中央政府与地方政府之间的权力分配进行放权或者收权的权力调整。这种改革是在原有的计划体制下的行政审批制度里绕圈子，没有起到减少政府事权的作用。地方政府这个阶段在审批制度改革上面也没有什么作为。
从1983年到1988年，政府进行了第二轮的行政审批制度改革，着重是下放权力，减少层次。中央提出转变政府职能，下放权力，调整结构，精简人员，同时把直接管理企业的职能转移给地方政府，由对企业的直接管理转变为间接管理。
从1993年到1997年，中央进行了第三轮的行政审批制度改革，由于确立了社会主义市场经济体制改革目标，要求政府必须加强宏观调控和监督，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理。因此中央政府要求，要坚决把属于企业的权力下放给企业，把应该由企业解决的问题交由企业自己解决。但是中央把企业权力下放给企业的过程中，却出现了地方政府截留的现象，由于分税制的实行，地方政府成为具有独立财政能力的实体，加上以经济建设为中心的需要，地方政府为了创造经济效益的需要，反而变相地加强了对企业的管治和干预，因此，这一阶段，地方政府的行政审批反而有所增加。
从1998年到2002年，中央政府的行政审批制度改革进入了广泛而深入的阶段。在中央及地方政府行政管理体制改革中，要转变政府职能，实现政企、政事、政社分开，建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，必须在精简机构和人员的同时，大力改革行政审批制度，减少政府职能。为此，国务院在2001年9月成立了行政审批制度改革领导小组，并在监察部设立了负责日常工作的办公室。2001年10月24日，国务院召开了电视电话会议，对在全国范围内推行行政审批制度改革工作进行了统一部署。2001年10月18日，国务院批转了监察部、国务院法制办、国务院体改办和中央编办的《关于行政审批制度改革工作的实施意见》。它明确了我国行政审批制度改革的指导思想和总体要求，确定了改革应当遵循的五项原则，制定了详细的实施步骤。随着《中华人民共和国行政许可法》的制定和实施，对行政许可的设定和行政许可的实施作出了全方位的规范，对于进一步深化行政审批制度改革，为政府的行政审批和行政管理工作走向法制化、规范化、制度化提供了法律保障。
尤其十六大以来，随着行政审批制度改革的进一步深化，政府行为规范化取得新的进展。据统计，截至2007年，31个省、自治区、直辖市政府和58个国务院部门，共清理行政许可项目25797项，取消8666项，调整1841项；清理行政许可依据25554件，废止3981件，修改2493件；清理行政许可实施主体2389个，保留1932个，取消302个，调整71个。中央加强了行政执法体制改革，规范行政执法行为。行政审批电子监察系统和行政执法责任制在全国各地普遍推行。25个省级政府和15个部门建立健全了行政执法人员资格管理制度、行政执法责任追究制度、行政执法奖励制度、行政行为目录引导制度、规范行政处罚自由裁量权制度、行政执法案卷评查制度、行政执法监督制度以及行政处罚、行政许可、听证、重大处罚备案等执法程序制度，完善了行政执法的层级监督。重庆、天津、海南、安徽、青海、吉林、广州、深圳、成都、长沙和南京等地，以及发展改革委、财政部等部门出台了一系列以行政首长为重点对象的行政问责规定或办法。
从市场经济发展的规律来看，增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革。应该把行政审批制度改革作为政府经济职能转变的突破口和切入点，建立适应市场经济的审批机制，减少项目审批的行政管理方式，将政府职能转变到对经济活动的间接控制上来。对于必须保留的审批权要建立公众参与机制。中央政府只审批关系国家经济安全、影响环境资源、涉及经济整体布局的重大项目，以及政府直接投资项目和限制类的项目。政府只有减少行政审批，降低行政成本，把更多公共资源投向促进社会发展、提供公共产品和公共服务，从根本上改进和完善政府的决策和执行机制，让市场主体参与对服务质量的评价，才能形成社会主义市场经济体制中政府、社会、企业良性互动的局面。
3.合理划分管理中央与地方事权与财权，调整纵向和横向政府行政权力结构
这表现在调整中央与地方、上级与下级政府之间的权力关系。我国当前存在着经济体制权力过分集中于中央、集中于上级政府的问题，从20世纪70年代末80年代初开始进行了分权为导向的改革。如实行以“简政放权”或“放权让利”为思路的改革，实行计划单列体制等。针对政治体制权力过分集中于中央、集中于上级党委的问题，在经济体制改革的推动下，从20世纪80年代中后期开始进行以党政分开为导向的改革。这些改革使地方与下级政府在财政、行政和政治上都获得了一定的自主权。进一步调整政府与国有企业之间的权力关系。调整的基本原则是政企分开。其一是把企业所有权与经营权分开。经过多年的承包制改革和股份制改革，政府直接插手生产经营的权力受到极大削弱，生产经营权基本下放给企业。其二是把国有资产所有权与公共行政权分开。通过设立国有资产管理机构对国有资产进行监管。进一步调整政府部门之间的权力关系，包括综合经济部门之间、综合经济部门与专业经济部门之间、非经济部门之间的权力调整。如1998年的国务院机构改革，对各部门的管理权限进行了重新划分，涉及相互之间的职权调整有多项，解决了一批部门间关系长期不顺的问题。可以说中国在由计划经济体制向市场经济体制转变的同时也已初步建立了适应市场经济发展的政府职能，而正是因为这种政府职能是在改革发展中建立的，随着改革的深入，它也暴露了一些问题。为把改革发展推向新的高潮，党中央提出了构建和谐社会的历史目标，我们必须进一步转变政府职能才能完成这一伟大任务。
4.加强依法行政，规范行政执法，确保政府职能转变和规范行使
现代市场经济是信用经济、法治经济，与市场经济相适应的政府，必须是负责任、讲法治的政府。在市场经济条件下，政府职能不仅要定位科学，而且在履行政府职能时还必须规范有效，必须做到依法行政。随着行政审批制度改革的深入，国务院逐步全面地清理行政法规和规章，正本清源，从源头上厘清依法行政的法律依据，着力推进基层政府依法行政，夯实基础，法治政府建设取得新进展。尤其是2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：“凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决。”《全面推进依法行政实施纲要》明确了全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施。随着《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政许可法》等法律的颁布实施，政府行为的法制化、政府决策的民主化科学化、政府信息的公开化、政府职能的有限化、政府管理权力的多中心化取得了实质性的成果。随着新的《国务院工作规则》的颁布，依法行政工作会进一步深入。
政府职能行为法定化的重点在于实现政府行为的法制化、程序化和约束化。既要加强政府的自律，又要建立和完善监督检查机制，同时也要加强社会舆论的监督和教育。适应社会主义市场经济改革和世界贸易组织规则的要求，以提高服务效率与质量、保证公正性和减少腐败为基点，通过革除旧体制弊端，创造新体制功能，使政府行为纳入法制轨道。必须强调的是，建立法治政府必须强化监督的作用，必须将政府部分职能转到监管上去，从而强化政府的依法监督职能；还要通过有效的制度，依靠法律、法规强化对政府的行为实施监管。只有依法对政府行为进行全过程的跟踪监管，坚持依法行政，才能实现政府职能的转变。
三、进一步转变政府职能的思考
政府职能转变和扩张从一定程度上来说与市场力量互动的结果。实际上自从市场制度诞生以来，正确认识政府与市场的关系，科学界定政府职能和角色就成为理论界始终关注的问题。不同时代的理论家都从不同的角度阐述了政府与市场的关系，界定了政府的职能和角色，从而形成了不同的政府职能和角色理论，在实践中产生不同类型的政府模式，如自由主义类型、凯恩斯主义类型、新自由主义类型等。随着市场经济的发展和完善，政府与市场的关系也变得越来越微妙，政府职能和角色在时代的变迁中必将被不断赋予新的时代精神，赋予更新的职能和角色。
（一）政府职能的理论与模式沿革
我们不需要花费笔墨论述政府的起源和性质。当今世界一个普遍的趋势是政府经济职能的扩张。政府作为社会经济发展到一定阶段的产物，经济发展的客观需要使得政府一产生，就承担着政治和经济两个方面的职能。政府是一种政治现象，具有强大的镇压职能，同时也是一种经济现象，具有管理经济、组织经济建设、推动经济发展等“天然”职能。因此整个世界的政府流变史在一定程度上说，其主线是政府与市场关系的角逐，由此形成了不同时期的政府职能理论和政府实践模式。
从西方政府职能理论来看，或政府或市场一直是其主流论调。市场出现后，调节和干预经济的主体就从单一的政府主体变成政府和市场双重主体。这“两种对立的社会组织形式——国家与市场——交织在一起，贯穿着数百年的历史，它们的交互作用日益增强。”在经济发展中，“市场和政府这两个部分都是必不可缺的。没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。”政府和市场作为推动经济发展的两大基石，到底如何定位它们之间的关系？在政府与市场数百年的缠绵不清中，各个时代的理论家都从理论和实践上认识和分析政府与市场的关系，界定政府职能和角色，希望能够最终定位政府和市场的科学角色，但至今依然没有和谐的结晶，重用政府还是重用市场成为了理论界的“哥德巴赫猜想”。尽管如此，有识之士的努力并不是竹篮打水，各时代的理论家根据自己所处的时代条件和现实情况，从不同的角度界定了政府的职能和角色，在一定程度上解决了政府当时面临的主要矛盾，促进了经济和社会的发展。让我们系统地回顾一下西方政府职能理论的流变。
1.重商主义的“国家主义”型政府
重商主义是西欧封建社会瓦解，向资本主义社会过渡，即资本原始积累时期的思想及政策体系。由于这一时期处于资本原始积累时期，是市场经济发展的早期，市场机制尚不完善，还没有形成相应的机制和功能，自我调节能力不能满足正处于资本原始积累的资产阶级对资本的需求。因此重商主义便从积累财富入手，以商业资本为研究对象，通过明确政府与市场的关系，界定了政府的职能和角色，即政府应积极主动地干预经济，把市场贸易完全纳入自己的控制之下，从而形成了重商主义的“国家主义”型政府。
重商主义认为货币是最重要的社会财富，而财富又主要来源于对外贸易。他们认为强大的政府力量是发展经济和聚集财富的重要条件，而依靠市场机制自发调节是无法完成任务的。因此重商主义界定的政府职能主要是以下几个。
第一，政府调节货币运动，禁止货币输出，极力把外国货币吸收到国内来。第二，政府实行贸易保护主义政策。第三，政府积极发展工场手工业，特别是发展有出口能力的产品和产业。第四，政府发展粮食生产，控制食品价格，积极增加人口。第五，政府大力发展航海业，扩大殖民地。通过海上运输和不平等的商业贸易，加强对殖民地的掠夺，使大量原料和货币进入本国，从而使本国聚敛更多的社会财富。
重商主义所倡导的“国家主义”型政府，与当时西欧各国政府急于发展经济的想法不谋而合，很快被各国政府所采纳，直接成为各国政府的具体政策和措施。当时的英国采用了重商主义的“货币差额论”理论，法国采用了重商主义的“贸易差额论”理论，都制定了一套完整的产业保护政策，通过强化政府的作用，全面控制和干预经济，使商业资本空前活跃，推动了市场经济的建立和发展，加速了从封建社会向资本主义社会的过渡，英法等国都成为了当时的经济和军事强国。
然而市场的完善与成熟，客观上又要求政府取消对经济的控制和干预，实现最大限度的经济自由。政府的干预和控制加快了经济的发展，而市场发育程度的提高与成熟，逐渐形成强大的自我调节功能和机制，能够通过自身的力量为自己开辟发展的道路，社会经济生活直接转向由市场导向和支配。经济权力日趋独立，逐渐脱离社会权力和政治权力，并凌驾于其上，使传统的政治社会逐步转变为经济社会。这在客观上又要求政府淡化政治行为，减少对经济的干预和控制，实行“无为而治”，给经济发展提供了更多的自由空间。事实表明，全面干预的“国家主义”已不适应经济发展的需要，而且蜕变成经济进一步发展的桎梏。重商主义便被古典政治经济学所代替，经济自由主义的“守夜人”型政府理论取代了重商主义的“国家主义”型政府理论。
2.经济自由主义的“守夜人”型政府
随着资本原始积累的顺利完成，资产阶级革命和产业革命的胜利，产业资产阶级取代了商业资产阶级，在国家经济活动中居于统治地位，资本主义经济日臻成熟，市场机制的优点得到充分显现，而政府过度干预的弊端也日益显现，国家主义理论逐步衰退。经济自由主义从这一现实出发，论证了政府对经济进行全面干预的缺陷和不足，提出了“守夜人”型政府理论。
在经济自由主义理论中，最具代表性的是亚当·斯密的“看不见的手”的理论。亚当·斯密作为英国古典政治经济学的创立者，从经济自由主义理论出发，阐述了政府与市场的关系，界定了政府的职能和角色。
经济自由主义认为：政府过分干预经济只能伤害经济增长。自由竞争、自由贸易的市场机制才是实现社会财富增长的最有效的规则。市场能调动人们的积极性和主动性，促进经济发展，实现社会利益。政府最好的经济政策就是实行“自由放任”，给经济以“完全自由”。因此“守夜人”型政府模式认为政府的职能主要为以下几个。
第一，负责维护国家的安全。保护本国社会的安全，使其不受其他独立社会的暴行和侵犯。第二，设立严格公正的司法行政机构，保护人民，使社会中任何人免受其他人的侵犯和压迫。这项职能又可以细分为：其一，保障社会安全。其二，废除各种限制，实现国内外贸易自由。其三，设立警察，维护良好的社会秩序。其四，设立公正的司法机关，仲裁商务纠纷，制定各种制度和规则，以利于劳动力和商品的自由流动和自由买卖。第三，举办和维护某些私人无力或不愿意承办的公共工程和公共事业。一方面，政府必须主持建设便利一般商业活动的公共设施，如道路、运河和港口等。当然，由政府主持建设，并不一定由政府经营，有些设施亦可交予私人来经营，这比政府直接经营更有效。另一方面，政府必须直接主持和建设便利特殊商业的公共设施，而且必须由政府直接经营，如殖民地的贸易机构等。
“守夜人”型政府职能理论认为，政府的活动范围只限于上述3个方面。如果超出该范围，政府的作用就走向反面。政府过度干预，容易使资源配置状况恶化和滋生官员腐败。该理论尤其反对政府对企业实施管制，“管制的结果，国家的劳动由较有利的用途改到较不利的用途。其年产物的交换价值，不但没有顺应立法者的意志增加起来，而且一定会减少下去”。
虽然经济自由主义者一再否定和反对政府干预，鼓吹并强调自由放任的有效性，其理论被当时的政府所采纳，但经济发展的现实并非如预期的那样好。自1825年资本主义世界爆发第一次经济危机后，经济危机就像“瘟疫”，每隔十年左右就发生一次，使资本主义社会出现动荡和危机。特别是20世纪20年代末30年代初爆发的席卷整个资本主义世界的大危机，彻底打破了自由经济主义的美梦，宣告了靠市场机制自发调节能自动实现经济平衡理论的破产，也宣告了自由放任市场经济的终结。
3.国家干预主义的“全面干预”型政府
国家干预主义是20世纪20年代末30年代初资本主义经济大危机后，诞生和发展起来的思想体系，其主要理论代表是凯恩斯主义。大危机打破了自由市场机制的自动调节能达到供求均衡的神话，危机的爆发，迫使人们重新认识政府与市场关系，科学判断政府的地位和作用，正确定位政府的职能和角色。国家干预主义正是从市场不足出发，论证了政府干预经济的必要性，提出了“全面干预”型政府理论。
国家干预主义认为，市场本身存在着失灵，其自动平衡功能是以社会财富的浪费和经济动荡为代价实现的。要克服“市场失灵”，消除周期性经济危机，提高市场机制有效配置资源的功能，政府必须全面干预经济，政府要以“总资本家”的身份，制定各种政策和措施，对经济活动和经济过程进行全面干预和调节，促进经济平衡发展。国家干预主义设计的政府职能主要是以下几个。
第一，制定国家经济发展规划和目标，引导企业生产和经营，保证社会总供给与总需求基本平衡。第二，制定各种政策和措施，规范和约束经济主体行为，确保社会稳定和经济协调发展。第三，制定并运用各种经济政策调节经济，保证经济协调发展。第四，积极参与国民收入第二次分配，缩小贫富差距，提高社会消费水平。第五，制定各种法律法规，运用法律手段干预经济。运用必要的行政手段干预经济，即政府利用自己的优势，给经济主体提供必要的行政指导，来调整经济。
国家干预主义虽然也强调政府干预和调节经济，但与重商主义完全不同。重商主义强调政府干预经济，主要是限制经济自由发展，把经济完全纳入政府的控制之下。而国家干预主义强调政府干预，并不否定市场机制的作用，也不取代市场机制，依然强调市场机制这只“看不见的手”是调节经济主要力量。政府干预和调节是对这只“看不见的手”的规制和管理，使其活动在“必需的范围内”，真正实现自由竞争和自由贸易。
国家干预主义在20世纪30年代取代了经济自由主义成为西方资产阶级政府的官方经济学。西方各资产阶级政府都纷纷采纳了国家干预主义的理论和政策。罗斯福新政便是采纳国家干预主义政策的开端。在国家干预主义理论的指导下，西方各资产阶级政府都加强了对经济的干预和调节，使本国经济逐步摆脱了危机的影响，走出了萧条和混乱的低谷，进入经济繁荣和发展新时期。
各资产阶级国家采纳了凯恩斯主义政策后，都先后摆脱了经济危机，实现了经济繁荣和发展。但以凯恩斯主义为代表的国家干预主义毕竟是为消除经济危机而诞生的，是解决经济萧条，实现经济繁荣的“药方”，并不是保持资本主义持续繁荣与发展的措施和手段。也可以说，凯恩斯主义只是一个急救的“药方”，大有起死回生之术，但不能使资本主义延年益寿。随着资本主义经济的繁荣与发展，凯恩斯主义的弊病和不足表现得越来越明显，经济发展的现实出现了一些凯恩斯主义不能解决，也根本没有预料到的问题，于是新古典综合派的“混合经济”型政府理论应运而生。
4.新古典综合派的“混合经济”型政府
新古典综合派是20世纪40年代融合新“古典”经济学和凯恩斯主义而形成的思想体系。在凯恩斯主义的影响下，各资产阶级政府都加强了对经济的干预，使经济得到了恢复和发展。但随着经济繁荣和进一步发展，凯恩斯主义遇到了极大挑战。其原因是凯恩斯主义只是解决经济危机，消除经济萧条，实现经济繁荣的“药方”，并没有从根本上回答如何始终保持经济的繁荣和发展的状态。怎样才能保持资本主义经济长期繁荣和稳定发展呢？因为按凯恩斯主义理论，只要实现通货膨胀，就能实现充分就业，然而资本主义发展的现实却是通货膨胀和失业并存，出现了“滞胀”危机。这种理论与现实之间的悖论，是凯恩斯主义不能解决的。正是在此基础上，新古典综合派从微观经济领域和宏观经济领域两个方面阐述了政府与市场的关系，对政府在经济中的地位和作用给予了重新定位，进一步明确了政府的职能和角色，提出了“混合经济”型政府理论。该理论认为政府的职能主要是以下几个。
第一，政府把财政和货币政策有机地结合起来，加强对总需求的调节，实现物价稳定和充分就业。第二，政府实施补偿性的财政和货币政策，消除经济周期性。第三，实行赤字财政政策和扩张性货币政策，实现充分就业。在微观上政府应该实行如下的调控政策：实现财政政策和货币政策的松紧搭配；将财政政策和货币政策微观化，对不同的部门实行不同的征税、拨款、利率和贷款政策；实行控制工资和物价的收入政策；实行为劳动者提供就业信息、加强培训的人力政策；实行保证国际收支平衡的浮动汇率政策；实行鼓励出口，限制进口的对外贸易与外汇管制政策；建立消除经济周期波动的消费指导政策；实行消除经济盲目性的计划化。
“混合经济”型政府理论继承了凯恩斯主义关于政府对宏观经济进行干预和调控的理论，又根据其不足，强调了政府对微观经济进行干预和调控的必要性。也就是说，新古典综合派仍把消除资本主义经济“滞胀”的希望寄托于政府。而资本主义经济出现的“滞胀”，本来是凯恩斯主义为使资本主义摆脱经济危机的困扰所开出的“药方”的“副产品”，新古典综合派将经济“滞胀”产生的原因当做是解决经济“滞胀”的手段，结果只能是火上浇油。新古典综合派没有真正找到解决经济“滞胀”的方法和手段，找到使凯恩斯主义走出困境的途径。于是主张自由放任的新自由主义便在西方崛起，形成了对“凯恩斯革命”的革命。
5.新自由主义的“新守夜人”型政府
新自由主义是凯恩斯主义在理论和实践上陷入困境，国家干预主义政策出现了明显的副作用，人们对凯恩斯主义失去信心后，出现的一种思想体系。
20世纪70年代后，西方各资本主义国家都出现了实施凯恩斯主义的“后遗症”，爆发了通货膨胀和失业并存的“滞胀”危机，“政府失灵”大量出现，面对“政府失灵”，人们开始对凯恩斯主义理论提出质疑，认为“市场失灵”不是“把问题转交给政府处理的充分条件。”因此需要重新认识政府与市场的关系，科学界定政府的职能和角色，正确评价自由企业制度和市场机制的地位和作用，新自由主义正是从“政府失灵”出发，否定了凯恩斯主义政策，再次论证了自由企业制度和市场机制在经济发展中的地位和作用，极力主张“回到亚当·斯密去”，“回到萨伊去”，形成了“新守夜人”型政府理论。
在新自由主义看来，政府在经济中的作用就是当好“舞台监督员”。因此“新守夜人”型政府理论认为政府的职能主要是以下几个。
第一，保护社会，使它不受外部敌人侵犯；第二，建立司法机关，制定自由社会的公民在进行经济和社会活动时应遵循的规则，以保护社会上的个人不受其他人的侵害或压迫；第三，建立并维持某些私人无力进行或不愿进行的公共事业和公共设施，但这项作用的目的在于维护和加强自由社会，而不是破坏它；第四，保护那些被认为不能保护自己的社会成员。
新自由主义自20世纪50年代后期出现，至20世纪70年代末成为英、美等西方国家的官方经济学。许多西方资本主义国家的政府，如撒切尔夫人执政时期的英国政府等都采纳了新自由主义政策，削减公共开支，降低赤字，控制货币供应量；精简政府机构，缩小政府职权，放松行政和立法管制，减少政府干预；对国有企业实行非国有化，把国有企业变成私人企业；改革税收体制，减少税收，刺激私人投资的积极性；调整福利制度，压缩福利开支等。
新自由主义理论对消除经济“滞胀”起到了积极的作用，在一定程度上控制住了通货膨胀，但却加剧了经济衰退，失业人口剧增。实施新自由主义政策的西方国家都陆续从高通货膨胀率与高失业率并存转入低通货膨胀率和低速增长并存时期。政府与市场的角逐进入了新时期，新凯恩斯主义又重新登上了历史舞台。
6.新凯恩斯主义的“政府干预与市场调节结合”型政府
20世纪70年代末，英、美等一些发达国家的政府都采用了新自由主义政策，逐步解决了由于实行凯恩斯主义政策而带来的“滞胀”问题。但是新自由主义无视经济总量运行的弊病和不足，只重视或强调经济发展的某个方面，给资本主义带来了“严重的局面”，使人们进一步怀疑自由企业制度和市场机制的作用和功能。于是重新认识政府与市场的关系，正确评价政府在经济发展中的地位和作用，科学定位政府的职能和角色，又一次成为理论难题。
20世纪80年代新自由主义陷入危机，新凯恩斯主义重新举起凯恩斯主义的大旗，坚持凯恩斯主义的基本理论，运用最新的研究方法，兼融各学派的精华，对凯恩斯主义进行修正和发展，提出了新的国家干预主义理论，形成了“政府干预与市场调节结合”型政府。新凯恩斯主义主张强化政府干预和调节经济，认为政府的职能主要是以下几个。
第一，政府主要提供公共产品和社会服务。政府除承担国防和教育外，在提供交通基础设施、道路、航空、港口等方面也负有主要责任。第二，政府不直接承担生产责任的领域，必须通过监管影响私人生产。“政府通过法律体系和法律机制、直接和间接补贴、信贷活动、提供公共服务等方式影响私人生产。”第三，在消费方面，政府要通过消费引导生产，以达到供需平衡。政府主要的职能是政府对收入进行再分配，或者政府直接购买物品和服务（政府采购）等。
新凯恩斯主义的理论和观点已为世界所瞩目，并被各国政府所重视，影响也在不断扩大。该理论的代表者斯蒂格利茨荣获2001年诺贝尔经济学奖就证明了这一点。从现实的发展趋势来看，新凯恩斯主义所倡导的政府与市场相结合的“第三条道路”，绝不是政府和市场角色的最终结论。对政府与市场的关系还会有新认识，对政府职能和角色也会有新界定，各种学派间的争论还将持续下去，还会有新理论和新学派的诞生。但不管学者怎样争论，得出什么样的结论，也不管各国政府采用哪个学派的观点和理论，有一点是毋庸置疑的，这就是市场经济再也不能回到没有政府干预的自由放任时代了，政府再不是、也不可能再成为亚当·斯密所设想远离经济生活的“守夜人”。政府已深深陷入社会经济生活之中，成为经济发展的重要“基石”之一。
对中国而言，20世纪80年代以来，改革开放成为新的政策基点，从计划经济体制转型为市场经济体制走过了一段曲折的路，当1992年党的十四大确立中国要建立社会主义市场经济体制的目标时，新凯恩斯主义在西方世界已经站稳了脚跟，美国推行的信息高速公路和克林顿政府的大幅度改革使得美国为首的西方社会的经济开始复苏，走出来一条新经济之路。此时中国在建立市场经济过程中，为了使经济平稳发展，政府采取了政府主导的经济发展政策，加强了对经济的规划和干预，采用适度从紧的货币政策和适度扩张的货币政策相结合，实现了经济软着陆，保障了经济的平稳增长。这些对经济发展的干预和引导政策与新凯恩斯主义的许多措施不谋而合，体现了市场机制的共性，因此深入分析、借鉴西方市场经济下的政府职能和角色，促进我国政府的转型，是一个需要深入研究的课题。
（二）市场经济下政府职能的再认识
在市场经济下，政府与市场的关系是市场经济运行的一个核心问题，也是决定政府职能范围的基本前提。在经济转轨过程中，妥善处理市场与政府的关系是我国政府改革的关键。正确处理好政府与市场的关系，既是关系到我国社会主义市场经济能否顺利发展的重大问题，也是转型时期完善社会主义市场经济体制的核心任务。
从理论上分析，在现代社会的政府与市场关系中，政府调控经济具有客观必然性，这是由市场机制的内在特征所决定的。市场经济是资源配置的一种基本方式，其实质是运用价值规律来调节经济运行，具有刺激生产、调节供求、提高效率等积极作用。但市场也会失灵。单纯的市场调节只能解决市场微观平衡问题而不能解决宏观经济的平衡问题。由于市场调节具有盲目性、自发性、滞后性倾向，容易带来经济总量增长的周期性波动；市场机制只能反映现有的生产结构和需求结构，而不能有效反映和解决国民经济发展的长远目标和结构，市场机制对有些部门的生产具有较强的外部性特征；市场机制的有效利用是以充分竞争或完全竞争为前提的，但在现实经济中，市场竞争往往是不完全竞争甚至出现垄断；市场机制以优胜劣汰、适者生存为原则，这固然有助于提高效率，但这种竞争的原则会导致收入分配不均和两极分化现象，加剧社会矛盾和冲突。而社会产品大致可以分为私人产品和公共产品，由于公共产品具有非排他性和非竞争性特征，从市场规律来看，私人部门对提供公共产品没有积极性。因此，市场机制的这些缺陷和失灵，决定了单纯的市场调节难以确定资源配置的合理化，真正实现经济社会的可持续、协调发展，因此政府有必要干预经济。
1997年世界银行年度发展报告以《变革世界中的政府》为题，专门研究了现代经济条件下政府的职能和作用，其主题是研究如下几方面：重新思考政府的作用，即政府发挥了哪些作用，如何更好地发挥政府的作用。该报告在对世界各国政府作用的历史考察和现实分析的基础上，提出了几个值得重视的理论观点：一个有效的政府对于提供商品和服务——“以及规则和机构——是必不可少的，这些商品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活，没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的”。有效的政府包括哪些内容，这在不同的国家及不同的发展阶段相差极大。在过去的一个世纪中，政府的规模和职责范围大幅度扩大，工业国尤其明显。第二次世界大战之前政府的扩张，除其他因素外，主要原因是必须解决因大萧条带来的经济和社会体系中的沉重负担问题。战后对政府的信心培育了对政府的需求，要求它做更多的工作。工业国中福利国家增多了，而许多发展中国家采纳了政府主导的发展战略。其结果是，全世界各国政府的规模及其管辖事务范围都极度扩张。政府“选择做什么和不做什么是至关重要的”、“有五项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这五项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展”。政府面临的这五项基础性任务是：一是建立法律基础；二是保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；三是投资于基本的社会服务与基础设施；四是保护承受力差的阶层；五是保护自然环境。
世界银行报告提出的政府的具体职责和功能是否全面和科学，尚待进一步深入研究，但该报告重视肯定政府职能作用的观点，及其建立在世界各国大量历史实证材料分析基础上得出的政府职能作用呈现出不断扩大的结论是十分重要的。该报告提出的政府的五项基础性任务和新凯恩斯主义的“政府干预与市场调节结合”型政府理论提出的政府职能基本一致，显示了政府的重要性。一个不争的事实是，在当代社会，不是需不需要政府的干预，而是如何干预、干预到何种程度才是解决政府与市场关系问题的症结。正是基于这样的观点，世界银行原行长詹姆斯·D·沃尔芬森非常深刻地指出：“一个最低纲领派政府做不出坏事情，但也做不出什么有益的事情来。”这表明，在现代经济条件下，政府绝不是管得越少越好，一个良好的经济运行机制，必须实现市场作用这只“看不见的手”和政府作用这只“看得见的手”的有机结合，这是现代市场经济体制下政府与市场关系的一个本质特征，也是世界银行这份专题报告给我们的最大启示。
从西方政府职能理论和模式沿革以及中国改革开放以来经济发展的历程来看，当一国经济处于起步阶段（“经济发展一阶段”）时，其政府的主要职责就是发展劳动密集型产业，创造就业机会，促进财富积累。因此“招商引资”成了政府工作的中心。同时需要加强内源性经济建设，必须进行国有企业改革和发展个体私营企业，以创造就业机会，改善民生。政府必须简化办事流程，提高办事效率，以改善投资环境，吸引更多外资。政府必须加强对基础教育和职业培训的投入，以提高劳动力素质。通过建立工业园区，以各种优惠政策来吸引外资，必要时用行政手段调动资源和调控经济是这一时期政府工作的突出表现。从宏观上看，为加快经济的发展和产业结构升级，政府工作应适当超前于产业发展水平，政府自身职能必须加快从行政主导型政府向服务型政府转变。
当一国经济进入到以现代服务业为核心的“经济发展二阶段”时，政府的工作重心开始由招商引资转移到建立服务型政府，向企业提供及时、优质、便捷的服务，提供自由、公平竞争的市场环境，提供教育、医疗等公共服务，完善基础设施和社会保障体系，并引导社会资金向以“银行、证券、保险、物流、管理和咨询等”现代服务业发展，放开公用事业的市场准入。通过创造良好的发展环境来吸引外资的进入，并为制造业的发展创造良好的产前、产中、产后服务，从而促进经济的快速发展。以财政政策和货币政策作为调控宏观经济的主要手段，加快要素市场建设，以市场调节取代行政干预。同时为保证服务业的健康发展，政府还应该抓紧完善各种法律、法规，并加强执法和监管，以维护良性的市场竞争环境。
当一国经济进入到“经济发展三阶段”时，政府的主要职能就是创造自由、公平和法治的市场环境，立法和执法成为政府提供公共产品的主要方式。政府运作要高效廉洁，法规要完善，执法有力，程序透明。同时政府还应加强法治建设，引导企业完善公司治理，大力扶持企业做强做大，培养一批具备规模经营能力的大企业集团。加强区域经济合作，加强与国际经济组织的联系，积极参与制定各种贸易规则，在全球范围配置资源，综合运用外交、政治、经济及军事等手段谋取国家利益。为进一步加强国力，还应大力发展基础教育和科技创新体系，建设创新型国家，加强技术立法和知识产权保护。
当一国进入到“经济发展四阶段”时，政府的主要职能就是大力扶持基础研发及知识产权保护，加强信用体系建设。同时大力吸引各国科技人才的进入，发展教育产业和以娱乐经济为核心的文化产业。加强与大企业集团的技术合作，积极参与国际技术标准的制定。加强技术立法，保护知识产权。将专利、标准、商标和版权等以技术入股或租赁等方式实现利益最大化。并制定技术性贸易壁垒来打压对手。加强信用建设、促进诚信经营、扩大按揭消费、从而促进经济的发展。同时，政府还应积极协调企业的外包经营与本国劳动力的就业关系。
当一国进入到以负债经济和投机经济为核心的“经济发展五阶段”时，政府的主要职能就是控制赤字和过度投机，加强宏观调控，加强秩序和监管，加强内部团结。合理的透支可通过扩大消费从而拉动经济增长，无节制的透支会导致国家信用基础崩溃，引发严重的金融危机。同时，政府还应密切关注金融市场的投机行为，严防泡沫经济的泛滥。一旦泡沫破裂，就会引发严重的金融危机。甚至引发掠夺、分裂和战争。政府还应大力打击企业做假账等浮夸行为。
当然这些经济发展阶段并没有严格的界限，对中国来说更是难以界定。因为中国经济发展区域间十分不平衡，对有的地区来说，经济发展已经进入第四阶段，对另外有的地区来说，经济发展还处在第一阶段。因此中国政府的职能不可能一刀切，必须根据不同区域的发展情况，由各级地方政府发挥主动性和积极性，合理确定地方政府的职能，中央政府的改革也必须本着合理确定中央和地方政府职能的原则，科学处理中央和地方的关系，这一点我们将在政府间关系中进行详述。
（三）我国政府职能定位、转变理念和方向
新时期政府职能转变已经具有新的内涵和表现形式，其侧重点也不再是政府该不该管，而是深入到政府履行职责的具体方式中，即政府在管理领域中的角色定位问题。
1.我国政府职能定位
政府职能有政治职能、经济职能、社会职能、文化职能。从长期历史进程来看，随着人类社会的演进和生产力发展水平的提高，国家属性及其政府职能出现了如下明显的发展变化趋势：国家的阶级属性和政府的政治职能处于相对稳定的状态，而国家的社会属性和政府的经济职能、公共职能不断上升。随着党和政府对政府职能认识的逐步加深，党的十六大对政府职能和角色做了新的科学界定，指出政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。党的十七大从政治建设、经济建设、文化建设和社会建设等方面部署了政府职能转变的任务。这是我国政府进一步转变职能的基本方向。
美国一般市政府的职能公共服务公用事业公共工程城市卫生、交通城市治安、消防、规划、绿化市场规制公共福利与保障：社会安全网文化教育公益性、非营利性体育、娱乐。
（1）我国政府在经济领域中的角色定位
政府的经济职能，其核心是处理好政府与市场的关系，微观上是处理好政府与企业的关系。政府经济角色的归位经历了一个较长的发展历程。我国政府以前的政企分开的改革基本上属于角色归位的过渡时期，从“垄断主导性经济主体”向“积极的经济主体”的过渡。一方面，与计划经济时代相比，政府逐步放弃了对资源的全面垄断和对市场机制的排斥，开始了国有企业在竞争领域的撤退、市场机制的引入和非公有经济主体的培育。另一方面，政府特别是地方政府在经济活动中登台唱主角，从早期的直接兴办企业，到后期的制定层层经济目标责任制，以及招商引资狂热，导致了重复建设、粗放经营、地方分割、部门保护种种弊端。这就是说，政府扮演了“经济划桨者”的角色，而在制度保障、市场环境缔造和公正仲裁等方面着力不足。因此十一五规划强调，实现经济社会发展目标“主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现。政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境”。这意味着政府角色的进一步转换——从“经济划桨者”到“经济掌舵者”的重心转移。其实质是加强政府的经济调节、市场监管职能，建设公共服务型政府，下一步关键的问题是如何更好地履行政府的经济调节和市场监管职能。
（2）我国政府在社会职能中的角色定位
政府的社会职能其核心是处理好政府与社会的关系。政府与社会的关系也就是“官”与“民”的关系。这种关系主要包括3个方面：一是政府对社会的管理；二是社会对政府的支持和监督；三是政府与社会通过精诚合作作用于市场机制，共同治理宏观社会，增进社会整体福利。政府的社会职能是一个庞杂的体系，目前看主要是强化社会管理职能。重点强化的着力点应在扩大就业、维护劳动者合法权益、加大收入分配调节力度、健全社会保障体系、加大扶贫工作力度、扩大城乡居民消费等方面，当然在一定程度上还包括社会主义新农村建设和促进区域协调发展。强化政府的社会职能是中国政府新施政理念的重要组成部分。如果说经济体制改革的核心是政府由“经济划桨者”向“经济掌舵者”的角色归位，那么在社会职能领域，政府角色定位的核心应该有两条：一是“慈父”与“组织协调者”角色之间的合理平衡；二是“授鱼者”与“授渔者”角色之间的合理平衡。下一步的问题是如何处理好政府与社会中介组织等之间的关系。
（3）我国政府在公共服务中的角色定位
政府的社会职能和公共服务之间并没有明确的界限。如果说社会职能具有“倾斜性特征”，强化社会职能主要表现为对弱势群体和相对落后地区的救助、保护和扶持，公共服务则具有“普遍性特征”，强化公共服务意味着面向人民日益增长的需求，一视同仁地增加或完善基本的公共服务，如基础教育、医疗卫生、社会治安、良好生态环境等。
2008年春节假期结束后首个工作日，在深圳市民中心行政服务大厅里，41个进驻单位，127个服务窗口，260多名工作人员充分做好迎接首批客人的准备工作，窗口服务人员满脸笑容地向前来办理业务的市民致以节日的问候，同时，热情而又快速地为他们办理一宗宗业务。就均等化的公共服务而言，政府角色定位的核心是“提供者”和“生产者”之间的区分和理性选择：一方面承认公共服务是政府的分内职责；另一方面又要认识到公共服务不一定由政府独家垄断生产。按照新的角色定位，政府作为“提供者”决定哪些公共服务应该由政府来做，做到什么程度或水平，怎样付费等问题。至于多数公共服务的生产和提供，完全可以通过合同外包、政府补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。
由于教育和公共卫生等领域目前出现的种种问题，公共服务市场化在我国正面临责难和质疑。推进公共服务的市场化没有错，需要反思的是市场化的内容及具体实现形式。市场化具有多样化的内涵和表现形式：既可以是“政府责任”的市场化——把本应是政府“分内职责”的公共服务推向市场；也可以是“提供机制”的市场化——在政府承担提供者责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，通过多元生产者间的竞争降低成本、提高效率和质量。在我国，目前关键的问题是推进事业单位体制改革和社会中介组织改革，促进公共部门之间的竞争。
之所以作出这样的定位，是因为政府施政的政治环境、经济环境、文化环境的变化。
首先，政府职能转变从过去聚焦经济领域扩展到更为广阔的领域。改革开放伴随着工作重心从阶级斗争向经济建设的转移，政府职能转变的重点长期放在经济领域。但随着经济社会的发展，促进科学发展和建设和谐社会要求强化公共服务和社会职能，十一五规划从经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的总体发展思路出发，突出强调以人为本和解决关系群众切身利益的一些重大问题。这意味着政府职能转变从过去聚焦经济领域扩展到了更为广阔的领域。
其次，政府职能转变领域的扩展要求多项职能之间的合理平衡。政府强化公共服务和社会职能，必须拥有相对充足的资源，而政府财政资源的汲取量又受到社会经济发展的制约。强化社会职能和公共服务并不是政府工作重心的再次转移，而是一方面要超越对经济职能的过分倚重，另一方面又要在有效履行经济职能的前提下，实现经济、社会和公共服务等多项职能之间的合理平衡。这意味着职能的高度复杂化，要求职能调整的设计和实施要强化协调和统筹，要求职能结构优化的系统性、整体性和前瞻性。
最后，实施十一五规划对深化政府职能转变也提出了新的要求。十一五规划相关部分提出了深化改革的重点领域、任务目标和基本方向。以“深化体制改革”为例，它涉及基本经济制度的完善、税收体制和金融体制改革、现代市场体系完善等多个方面。这些都和政府的职能密切相关。因此，结合重点改革领域和目标、方向，厘清这些对政府职能的具体要求，进而根据国情，把原则性的理念具体化并落到实处，是深化政府职能转变的未来着力点之一。
总之，政府施政环境和政府自身存在的问题的变化显示了政府职能进一步转变的必要性。
2.我国政府职能进一步转变的必要性
我国现行政府是从传统的计划经济体制下转型进入市场经济体制下的，因此政府职能转变必然以市场经济发展的需要出发，从而提高政府应对市场经济发展的能力。
（1）社会主义市场经济下必须进一步加强宏观调控职能
社会主义市场经济并不意味着是完全的自由经济，当然市场的基础性作用也并不是让市场支配一切，相反社会主义市场经济是一种有政府宏观调控的经济运行模式，而在社会主义市场经济建设初期，这种宏观调控更为重要。主要是基于以下几点原因：
其一，市场机制有积极作用，但市场决不是万能的，仅仅依靠市场力量难以确保国民经济运行的总量平衡和结构优化。特别是在我国市场发育还不够、各种市场因素素质还不高的情况下，一味放任配置市场资源，对整个经济的发展必然会产生很大的负面效应。因此，在市场化改革进程中，只能是“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。
其二，如上分析，当今世界上没有百分之百的自由市场经济，所有西方国家都用相当的政府干预手段来调控经济，政府在经济运行中的职能作用日益不可或缺。现代意义上的市场经济，是一种既要市场调节又有政府宏观调控的经济模式。我国市场经济以公有制为基础，在整个国民经济中，公有经济始终占据主导地位。这一基本国情决定了我国的政府职能比西方国家要宽泛得多。
其三，实行政府主导型的市场经济，是后发展国家实施赶超战略的成功经验。日本和韩国经济发展的经验及其他新兴工业化国家和地区的经验都证明，后发展国家要实施赶超战略，在较短的时间内走完发达国家用二三百年走过的道路，必须发挥政府的主导作用，依靠国家的力量来弥补市场的不足，把资源集中配置到国家产业政策引导的方面。如果没有政府强有力的宏观调控，仅仅依靠市场的自发调节，那么工业化发展可能会经历西方社会先是大量低水平的重复建设，然后再通过竞争，不断提高生产的技术水平和集中程度这样的过程。我国是一个发展中的社会主义国家，要发挥后发展国家的优势，加快经济发展，就必须借鉴国际上后发展国家实行政府主导型的市场经济，实现赶超发达国家的成功经验，强化政府对经济的宏观调控，从而加速工业化的进程。
其四，我国社会主义初级阶段的国情决定了中国政府的宏观调控职能更加重要。中国是一个拥有13亿人口的大国，各地区的经济、社会和环境的差异都很大，又处于在新旧体制转轨的剧烈变革时期，当前和今后一个时期面临着人口众多、人均资源相对不足、就业形势严峻、产业结构调整升级、地区经济发展不平衡、保护环境和生态等问题。中国国情的特殊性、复杂性、体制转轨面临任务的艰巨性，是任何一个国家所不能比拟的，仅靠市场机制解决不了未来我国工业化发展面临的难题，也实现不了体制转轨的战略性任务。因此，在我国，强调政府的宏观调控具有特殊的重要性。实际上从1978年改革开放以来，已经出现过几次明显的经济过热和通货膨胀；1988年实际GDP增长11.2%，CPI增长18.5%；1992年实际GDP增长13.4%；1994年CPI增长24.1%；2007年实际GDP增长约11.5%，CPI增长约4.7%，中央经济工作会议明确地提出“要把防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀作为当前宏观调控的首要任务”，这从一个侧面说明宏观调控的不可或缺和其重要性。
综上所述，在市场经济条件下，政府的经济职能作用不是可有可无，无论是从当代世界范围看，还是从中国特定国情看，市场机制和政府调控都是现代市场经济发展的有机组成部分，二者既不能分开，更不能对立。邓小平同志深刻地指出，计划和市场都是资源配置的手段。政府运用计划、财政、金融等宏观调控手段补充市场的缺陷和不足，是经济健康发展所必需的。我们搞市场经济，并不是说政府可以撒手不管，而是要求政府的宏观调控更有水平、更有成效，尽可能少走弯路，减少或者避免重大的决策失误。
（2）提高政府公信力和执行力必须加强政府职能深入调整
我国正处于体制转轨时期，从宏观上看，当前我国的政府职能既存在“越位、缺位”的情况，既管了许多不该管的事，又有不少该管而没有管好的事存在。这两种情况都在相当程度上制约着经济改革和发展的进程，也向转轨体制下的政府提出了严峻的挑战，政府的执行力下降使得政府公信力下降。2006年3月5日，温家宝总理在十届全国人大四次会议上所做的《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”，第一次把政府的“执行力”和“公信力”写进《政府工作报告》，进一步调整和健全政府职能成为正确处理政府与市场关系面临的当务之急。
在传统的计划经济体制下，政府职能包罗万象，对经济生活实行全面和高度集中的计划管理，财政统收统支，物资统购统销和计划分配，产品和服务价格几乎全部由政府统一调度，市场只在消费品流通方面发挥有限的调节作用，企业成了政府的附属物，整个经济缺乏生机和活力。20世纪80年代以来我国坚持市场化改革取向，采取扩大地方和企业自主权的改革措施，扩大市场调节范围，促进了经济和社会快速发展。但必须看到，政府职能的转变至今尚未得到根本性突破，在诸多方面仍保留了传统体制的色彩。目前政企不分的问题仍然相当突出，政府对国有企业干预仍然过多，管了不少应由企业决策、决定的事，国有企业尚未真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经营实体。2008年的大部制改革虽然在机构重叠，层次过多，职能交叉，结构不合理方面迈出了一步，但政府的整体功能配置依然缺乏科学性，国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，所做的调整幅度很小，撤销6个部门，新增5个部，牵涉部门15个。国务院组成部门27个，并没有出现大合并的情况。从公布的方案来看，大部制的“大”并没有体现出来。大部制要解决的最主要问题是职能交叉、多头管理的现象。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职能交叉，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。显然依照目前的调整幅度，能够减少的职能交叉非常有限。因此，职责交叉不清，人浮于事，手续繁杂，互相扯皮，官僚主义严重，整个政府运转效率低下现象依然严重。
（3）解决政府的“越位、缺位、错位”，必须进一步强化社会管理和公共服务职能
党的十六大提出我国政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务4项职能，基本明确了政府职能的内容和重点，总体划清了政府与市场、企业、事业、社会的范围和边界。中央政府基本建立了以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系，市场在资源配置上的基础作用日益增强。当前，我国政府的社会管理和公共服务职能仍然比较薄弱，政府应当承担的一些公益性职能不健全，有些关系群众利益的问题还没有得到根本解决，看病难、看病贵和上学难、上学贵等问题突出，群众反映比较强烈。相对于宏观经济管理、市场监管部门，我国的社会管理和公共服务部门的机构设置、职能配置和人员编制比较薄弱，出现了“缺位”或“不到位”的现象。比如在职工权益保护和劳动监察工作方面，原来的劳动与社会保障部仅有1个处的4名工作人员负责，而面对的却是全国2700万个用人单位和3亿多劳动者，工作无法到位。面对我国全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，涉外管理体制机制也存在一些不相适应的方面，涉外机构编制紧张、布点不足，难以适应任务需要。因此，针对政府职能缺位、不到位的现状，需要新设或强化社会管理、公共服务与对外管理机构的问题。
因此，无论是从理论还是从现实看，我国政府职能需要进一步调整和完善，其基本原则趋向是按照市场经济要求，政府应该从微观的过多过细的管理中解脱出来，与此同时，着力强化宏观政策调控，从而实现职能归位。
（三）进一步深化政府职能转变的理念和方向
我国正处在发展的关键时期，在利益分化、社会多元化和高度复杂化的背景下，改革进入了攻坚阶段。在面临的种种巨大挑战面前，深化职能转变需要实施方式的创新，包括先进的实施理念和有效的实施机制两个基本层面。考虑到我国的国情和实践中面临的一些问题，笔者认为深化职能转变过程中应该坚持如下理念或原则。
1.坚持结果导向的责任政府理念，促进政府全面履行职能
所谓“结果导向的责任政府”理念，就是指政府的主管部门必须向结果负责，权力获取与权力行使的目标和结果密切挂钩。我们姑且不论政府应该管理哪些领域，对于政府已经管理的领域，要求你必须做好，做不好必须负责任。比如行政审批权，部门索求审批权要达到什么目标？这些目标是否可以直接测定？目标的实现程度如何评价？部门行使审批权一定时间后，所期望的目标和实际效果是否达到？如果特定审批权的行使没有达到预期的目标和结果，那么该审批权就要收回或者取消。这就是权责一致，而“责任”主要用权力运行的实际结果来判断。这样就可以使政府全面履行职能，真正成为责任政府。
从目前经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的政府职能定位出发，在经济调节方面，要改进政府调节经济活动的方式，进一步健全完善政府对宏观经济发展的预测、监控和预警体系，并加大对涉外经济活动的监管力度，提高对市场信号的甄别和快速反应能力，确保国家经济安全。在市场监管方面，要加快培育各类合格的市场竞争主体和要素市场，积极发展市场中介组织，加大对市场行为的监管力度，大力整顿市场经济秩序，打破部门保护、地区封锁和行业垄断，培育全国统一、规范有序、公平竞争的市场体系。在加强经济调节和市场监管职能的同时，要更加重视政府的社会管理和公共服务职能。各级政府及其部门要把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，包括大力发展科教文卫等社会各项事业，加强公共设施建设，创造更多的就业岗位，健全社会保障体系，加强防灾减灾体系建设，提高政府应对突发性事件的能力，维护正常的社会秩序，等等，使发展的成果惠及广大人民群众。
2.坚持政企分开的有限政府理念，妥善处理政府、市场和企业之间的关系
在市场经济条件下，政府是宏观调控的主体，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，企业是市场竞争的主体，并在竞争中创造经济增长，三者之间相互独立又协调互动，才能构成有效的市场机制。政府的作用在于弥补市场缺陷或市场失灵，解决那些单靠市场自身力量无法解决的问题，并为企业发展营造良好的环境。目前我们的政府存在将“市场失灵”和“政府失灵”的部分统统包揽下来，政府应有的一些职能反而被弱化。因此，理顺政府、企业和市场之间关系的关键是要减少政府对经济社会生活的直接干预，将主要注意力明确无误地放到创造更具效率的市场上来，把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构，更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用，真正还权于企业、社会，调动各方面的积极性，增强整个社会的经济活力和效率。
3.坚持精简审批的有效政府理念，进一步深化行政审批制度改革，改进管理方式
加快行政审批制度改革，是完善社会主义市场经济体制的一项重要任务，也是政府职能转变和管理创新的关键所在。长期以来，由于行政机关对行政审批过度依赖，行政审批项目过多过滥，不仅行政成本付出很多，政府对经济活动调节的成效往往也不理想，而且极易形成滋生腐败的土壤。各级政府要按照“有所为有所不为”的要求，加大行政审批制度改革力度，凡是可以下放的权力一律下放，凡是可以取消的收费一律取消，凡是可以精简的审批一律精简，让政府从涉及经济利益关系的审批程序中撤出，杜绝“审批经济”存在，促进“全能型、审批型、管理型政府”，加快向“有限型、服务型政府”转变。
在当前经济社会活动中，审批管理依然宽泛，审批环节依然繁杂，必须下大工夫加以解决。进一步缩小行政审批的范围，政府控制的重要产品、资源、工程、服务等的指标、额度和规模，视具体情况，或引入市场机制配置调节，或依靠法律、法规规范操作，把行政审批限制在最必要的限度内，尤其要把投资审批范围严格限制在关系经济安全、环境资源、整体布局的重大项目和政府投资类、限制类项目方面；进一步改善审批方式，积极实行核准和登记备案制度，大力推进网上审批；简化审批程序，切实保障各类审批方式的便利性和效率性；加强审批事项的后续监管，建立健全审批反弹处置机制；探索建立规范的审批管理与操作机制，实现审批权力与责任挂钩、与利益脱钩。
同时，要进一步深化投资体制改革。政府应从竞争性项目的经济性管制及时转向社会性管制，如制定竞争政策、实行公平市场准入等，并推出一批项目鼓励和引导社会资本参与建设，激活社会投资。对国家非限制类的非政府投资项目，要由行政审批制改为实行登记备案制。
4.坚持以人为本的服务政府理念，强化社会管理和公共服务职能
强化社会管理和公共服务是新时期政府职能转变的亮点和突出特征之一。这无疑反映了“以人为本”的施政理念，同时旨在摆脱粗放增长模式和巨大的贫富、城乡、区域差距带来的“可持续陷阱”。但强化社会职能和公共服务同样存在可持续问题，而且比经济发展的可持续性更为重要，也更为复杂。
20多年来国民经济和政府财政收入的高速增长，使政府有了强化社会管理和公共服务的基础。但薄弱的现有基础和日益增长的巨大公共服务需求之间的矛盾，各级政府特别是基层政府的巨额债务，可能的经济波动等原因使得公共服务的可持续发展必须有切实的措施才能得以保证。因为公共服务尤其社会福利具有能上不能下的刚性特征，公众没有享受到应该享受的公共服务或福利时无疑会不满，从而影响到社会稳定。但可以设想，当出现资源严重不足，政府不得不剥夺已经享受的服务或福利时，公众的反应绝不是“不满”一词所能形容的，对社会稳定带来的破坏性无疑会更大。
因此绝不能过分热衷于新理念的阐释、传播和中继站式的层层传达，必须因地制宜构建有效制度和机制。各级政府要以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便、快捷、优质的服务。推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。完善公共服务政策体系，提高公共服务质量，增强政府公信力。推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序。
要加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监管体系，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。要完善公共财政体系，调整财政收支结构，扩大公共服务覆盖范围和均等化，把更多财政资金投向公共服务领域，把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群众，增强基层政府提供公共服务的能力。
2003—2007年中央财政支出情况
5.坚持依法行政的法治政府理念，全面规范政府行为，促进政府决策科学化
社会主义市场经济是一个以法制为基础的经济，不仅个人、企业和其他微观经济主体的行为要接受法律约束，而且政府本身也要接受法律约束。政府要严格按照世界贸易组织规则和行政许可法的精神，全面清理、修改和完善现行的法律、法规和政策，并进一步完善立法，抓紧制定尚处于空白状态的法律法规，增强法律、法规和政策的统一性和完整性。同时，要进一步规范行政行为，尽量减少行政干预，减少政府公文和红头文件，充分运用市场和法律的手段，管理本地区、本部门的经济和社会事务。
我国长期受到“决策部门化、部门利益化、部门利益法制化”的困扰，要通过法律手段建立一个规范的协同政府。协同政府的核心是“确保政策制定的高度协调和具有战略性”。高度协调即建立不同部门之间在决策过程中的制度化沟通和协商机制，克服公共决策的部门化，确保不同政策领域之间在政策上的高度一致性和整合性。决策的战略性则强调公共决策从长远出发，避免决策成为对目前现实压力的被动应付。坚持协同政府理念要借鉴发达国家“协同政府”和“跨部门合作机制”的机制和具体措施，建立跨部门的设计、实施和评价机制，避免部门化可能导致的碎片化、相互掣肘和政策割裂。
总之，政府职能转变必须以社会的现实需要为出发点，以发挥政府的优势为主线，坚持有所为有所不为，努力建设服务政府、责任政府、法治政府、效能政府、廉价政府。