概述
国务院机构改革是改革开放以来历次政府行政体制改革的重要组成部分。政府机构是政府职能的载体，没有一个好的机构设置，政府职能就无法得到很好的贯彻。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：加快行政管理体制改革，建设服务型政府，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。2008年3月15日，十一届全国人大一次会议在北京人民大会堂举行第五次全体会议，会议批准了新的《国务院机构改革方案》，以大部制为方向的机构改革拉开了新的序幕，虽然这次的机构改革在探索大部制方面迈出了重要一步，但还存在着许多需要进一步深入改革的地方。本章将回顾和分析改革开放30年以来6次大的中央政府机构改革历程，探索机构改革的规律，总结其取得的经验和存在的问题，“温故而知新”，了解30年的机构改革历史必将有助于更好地把握今后中国政府改革的脉络，为进一步深化政府机构改革提出建设性的意见。
关于国务院机构改革方案的说明
国务院机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。根据党的十七大和十七届二中全会精神，深化国务院机构改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制，为全面建设小康社会提供组织保障。深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。
这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。
一、改革开放以来的政府机构改革回顾
从管理科学的角度看，政府机构必然是根据政府职能来设置的，而政府职能是随着政府的中心工作和施政环境不断发生变化的，因此当经济发展、社会结构变迁以及人民的生活方式发生不断变化的时候，社会也必然对政府机构与运行模式提出的新的要求，促使政府机构设置和管理方式发生变化。中华人民共和国成立以来，1954年、1958—1959年、1960—1965年已经进行了3次大的政府机构改革。改革开放以来，从1982年开始，政府经历了1982、1988、1993、1998、2003、2008每5年一次的政府机构改革，改革取得了一定的成绩，也存在一定的问题，有人对前五次政府机构改革评价说：“其为一个伴随着失败而不断前进的过程应该是一个比较客观的评价”。30年弹指一挥间，但是阶段性的总结政府机构改革的经验和教训，仍然显示出极强的必要性。
（一）1982年机构改革
十一届三中全会作出了将“全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来”的战略决策。随着改革开放的起步与社会主义现代化建设的全面拓展，政府管理的内容也越来越庞杂，由于行政管理的计划手段没有及时的改变，行政机构的增长也出现了迅猛的势头。从1977—1981年的5年里，国务院先后增设了48个行政机构，到1981年底，国务院设部委52个，直属机构43个，办公机构5个，共100个行政机构。中央政府机构的设置数，达到了中华人民共和国成立以来的最高峰。行政人员也达到了51000余人。
机构大量膨胀不仅使国务院机构林立、职责不清、人浮于事、运转不灵，而且导致了严重的官僚主义，1982年，邓小平在中共中央政治局扩大会议上做的《精简机构是一场革命》的讲话，指出国务院机构臃肿重叠、职责不清，一些人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率，确实到了不能容忍的地步，认为这个问题如果不解决，不仅“四化”建设没有希望，而且可能要亡党亡国。在这种背景下，党和政府作出重大决定，下决心展开全面的行政机构改革。
1982年，国务院率先进行机构改革，省、地市、县、乡逐级推进，整个改革历时3年。这次国务院机构改革的主要内容是：一是改革领导体制。减少副总理的人数，设置国务委员职位，由国务院总理、副总理、国务委员和秘书长组成国务院常务会议。二是裁并工作部门。将国务院工作机构由100个裁并为61个。其中一项很重要的改革，就是通过修改国务院组织法，将国务院办公机构改为办事机构，从而减少了管理层次。三是精干领导班子。部委的正副职配备3—5人，司局的正副职配备2—3人。四是紧缩编制，轮训干部。将国务院各部门机关人员由51000多人核减为38300人，精简了近25%。剩余人员进行轮训，在学习中进行考核，从而选拔到更适合的岗位上去。
关于地方政府机构改革。一是配备好领导班子。按照精干的原则和革命化、年轻化、知识化、专业化的方针选拔一批德才兼备、年富力强、能够开创新局面的干部进入领导班子。二是精简机构。省、市地、县各级政府机构一般精简10%左右。三是紧缩人员编制。省、自治区、直辖市、一般市区、县、乡区、镇根据人口多少、面积大小、行政区划单位多少和政治与经济文化发展的情况，按照大、中、小分类定编。四是地、市合并，实行市领导县体制，充分发挥两方面的优势，促进城乡经济、文化事业的发展。与此同时，保留的地区机关改为名副其实的派出机构。五是改革“政社合一”的体制，建立乡政府。1982年修改宪法，改变政社合一体制，建立乡人民政府。1983年10月，党中央、国务院发出通知，要求各地改公社党委为乡党委，建立乡人民政府。六是规定了一些地方政府机关的职责和地位。对地区、县市、乡的职责和地位进行了明确规定。
1982年的机构改革，最主要的特点是适应党的工作重心转移和现代化建设的需要，促进干部人事制度改革，推动干部队伍的新老交替，提高政府工作效率，实现干部年轻化。第一次改革之后，国务院各部委正副职是一正二副或者一正四副，部委的领导班子成员的平均年龄从64岁减到60岁，局级干部的平均年龄从58岁降到54岁。自上而下对各级政府各部门的领导职数作出全面规定，为精干领导班子提供了依据，同时促进了离退休制度的建立，开始废除实际存在领导职务终身制。同时，地市合并，实行市领导县体制，将政社不分的人民公社改为乡政权组织，加强了基层政权建设。第一次对各级地方政府的机构设置限额和人员编制作出规定，等等。
但是本次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，由于政府职能没有转变，因此人员精简未能切实到位，改革后机构继续增设，工作方法和工作作风也没有大的转变。
（二）1988年机构改革
由于各种原因，1982年机构改革后机构又迅速膨胀，到1986年底国务院系统出现5个增多：正式机构增多。1982年行政机构精简到61个，到1986年底，已经扩展到71个。1982年精简后司一级机构为828个，1986年发展到963个。处级机构1982年为3770个，1986猛增到5000多个。变相机构、临时机构增多。1982年国务院下属临时机构精简为30个，到1986年增长到63个，且大有继续增长的趋势。人员增多。按照1982年核定的编制，1988年国务院系统人员超编4000—5000人。官员职数增多。巡视员、调研员比1982年改革前大大增加。1986年国务院系统处级以上干部与一般干部之比为1∶12。事业单位，特别是中心、协会、学会等增多。中央各部全国性事业单位的工作人员达200万人，其中在北京就有40万人，并以每年100多个机构、2万人左右的速度递增。
在1982年机构改革后，由于没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变等原因，政府机构不久又呈膨胀趋势。党的十三大明确提出了政府机构改革的任务。国务院决定再次进行机构改革。1988年4月，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这是一次弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理目的的改革。这次机构改革以转变职能为关键，重点是改革与经济体制改革关系极为密切的经济管理部门。将国家计委和国家经委合并，重新组建的国家计委撤销了一批专业经济部门。这次改革之所以有经济管理部门迈出这么大的改革步子，决定性的因素还是经济体制改革。因为当时提出了社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济新的经济运行机制，总体上来说应当是“国家调控市场，市场引导企业”的机制。没有经济体制改革的突破，就不可能有机构改革的突破。通过改革，国务院部委机构由71个调整为66个，人员编制在原有5万余人的基础上，裁减了7900余人。
1988年的政府机构改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”；再加上治理、整顿工作的需要，原定于1989年开展的地方机构改革暂缓进行。由于经济过热，这次精简的机构很快又膨胀起来了。
（三）1993年机构改革
1993年机构改革是适应建设社会主义市场经济的需要首次将建立社会主义市场经济体制作为我国经济经济体制改革目标后，进行的改革开放以来第三次政府机构改革。
1992年10月，党的十四大明确提出了我国要建立社会主义市场经济体制的目标，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。建立社会主义市场经济体制，涉及经济基础和上层建筑的许多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整。加快政府职能转变，进一步理顺关系，实行精兵简政，就是适应这一需要相应地对政府机构进行改革。这次机构改革的主要内容是有以下几点。
一是转变职能。综合经济部门把工作重点转到搞好宏观管理上来，集中主要精力搞好国民经济发展战略、发展规划和经济总量的平衡，制定产业政策，培育与发展市场，有效调控社会经济活动。专业经济部门的职能主要是规划、协调、服务和监督，简政放权，推动企业进入市场。二是理顺关系。尤其是理顺综合经济部门之间以及综合经济部门与专业经济部门之间的关系，合理划分职责权限，避免交叉重复。理顺中央与地方的关系，合理划分中央与地方的管理权限，充分发挥中央与地方两个积极性，使地方在中央方针政策的指导下，因地制宜地发展本地区经济和各项社会事业。三是精简机构与人员。经过调整，国务院设置59个工作部门，人员编制总数减少20%左右。
这次进行了地方机构改革，主要内容是：一是转变政府职能，弱化微观管理职能，减少具体审批事务。多数专业经济部门转为经济实体、服务实体或行业协会。各类公司实行政企分开，办成名副其实的经济实体。二是理顺各种关系。理顺政府各部门之间的关系，理顺党政各工作部门之间的关系，理顺省与市地县的关系，市地与县的关系，县与区、乡镇的关系，特别是理顺省与计划单列市的关系。三是精简规范政府机构设置。省、自治区党政机构平均减少13个左右，直辖市党政机构平均减少24个左右，地市、县政府机构也都做了较大幅度的精简。四是核定编制，精简人员。将省、市、县各级划分为大、中、小三类，同时参照各地的编制基数，合理确定省、市、县各级的编制总额。
这次机构改革最主要的特点，就是明确机构改革是以适应社会主义市场经济体制的需要为目标。同时，作为机构改革自身而言，有以下3个方面值得重视。一是基本规范了改革的范围。这次机构改革第一次提出了包括党委、人大、政府、政协机关在内的完整的机构改革方案。二是基本规范了改革的内容，主要是转变职能，理顺关系，精兵简政。三是基本规范了改革工作的程序，即首先由党的代表大会提出改革的任务，再由中央全会审议讨论改革方案，最后由全国人大一次会议审议批准国务院机构改革方案。
这次机构改革历史性的贡献在于首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。其中一个重大举措是实行中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系，实行合署办公的作法，是统筹党政机构设置的重要方式之一，在探索正确处理党政关系上走出了有效一步。
但是1993年的政府机构改革也有人认为是“目的清楚、目标不明确”。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。如机械电子部合并本来是1988年改革的一个阶段性成果，1993年改革时又被拆成两个部——机械工业部和电子工业部；能源部本来是在1988年撤销了3个专业经济部门的基础上建立的，1993年改革又撤销能源部，设立了电力工业部和煤炭工业部。给人的印象是，目的与目标背道而驰。
（四）1998年机构改革
由于历史条件的制约和宏观环境的限制，行政管理体制中存在的许多问题还没有得到根本的解决，机构设置不适应社会主义市场经济发展的问题日益明显。1997年9月12日，江泽民在中共十五大报告中针对机构设置提出了批评，认为当前机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实行政企分开，把企业的生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，提高为人民服务的水平。在当时国民经济保持了良好的发展势头，经济实力较以前雄厚，社会政治稳定，社会承受能力较强，各方面对机构改革逐步形成共识的情况下，进行机构改革的条件已经具备，因此中共十五届三中全会审议通过了《国务院机构改革方案》，1998年3月8日，九届人大一次会议主席团举行第二次全体会议，表决通过了关于国务院机构改革的决定草案。3月10日下午，九届人大一次会议第三次大会批准了《关于国务院机构改革方案的决定》，至此新一轮的机构改革拉开了序幕。
按照方案的要求，这次机构改革的目标一是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。二是完善国家公务员制度，建设高素质、专业化的国家行政管理干部队伍。三是逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。机构改革的原则主要是：按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来，把生产经营的权力真正交给企业；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织机构，实行精简。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职责分工，完善行政运行机制相同或相近的职能交由同一部门承担，克服多头管理，政出多门的弊端；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。
这次改革的重点是国务院组成部门，除国务院办公厅外，现有41个组成部门减少为29个。新组成的29个部门，分为4种类型：一是宏观调控部门；二是专业经济管理部门（只进行行业管理、调整引导，不再直接管理企业）；三是教育科技文化、社会保障和资源管理部门；四是国家政务部门。
这次机构改革，取得了很大的成效。
首先，机构人员得到精简。从1998年开始，国务院机构改革首先进行，随后党中央各部门和其他国家机关及群众团体的机构改革陆续展开；1999年以后，省级政府和党委的机构改革分别展开；2000年，市、县、乡机构改革全面启动。国务院原有组成部门为40个，经过改革，减至29个，直属机构调整为15个，办事机构调整为6个。各部委都大幅度地裁减了人员，绝大多数部委的精简比例都在45%—48%之间，接近50%的目标。截至2002年6月，经过4年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万名。经过这次机构改革，公务员队伍结构趋于精干、效能、合理，在干部年轻化、知识化、革命化、专业化方向上都有较大的提高，年龄结构上经过改革，各部委的平均年龄下降了1—7岁。
中华人民共和国国家教育委员会更名为中华人民共和国教育部其次，按照依法治国，依法行政的要求，加强了执法监督部门和行政体系的法制建设。把“运动员”和“裁判员”的角色分开，市场执法监管部门不再既管市场又办市场，加强了执法监督。使原来“人治”色彩较重，“依人行政”为主转向法治、依法行政为主。
再次，多方开发分流渠道，妥善处理分流人员。各部委贯彻“带职分流，定向培训，加强企业，优化结构”的原则，结合本部门的实际，在不违反政策前提下，制定了对分流人员的优惠和照顾措施，较为妥善地实现了人员分流的任务。使大部分人员已经到位，且思想比较稳定。
第四，严明岗位责任，机关工作有了新气象。本次改革对许多岗位制定了新的工作规范，也调整了一些人的工作岗位，人员与岗位的配置合理化。总体上讲，工作节奏明显加快，工作效率有所提高，机关显现新的景象。竞争上岗不仅带给分流人员以压力，也使留职的人员普遍感到竞争的压力，增强了机关工作人员的学习与工作自觉性和主动性，工作学习风气有所好转。
这次机构改革一个最突出的成就是开始消除政企不分的组织基础。这次改革的目的与目标高度协调，推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。这次改革政府职能转变有了重大进展，其突出的体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门：电力工业部、煤炭工业部、冶金工业部、机械工业部、电子工业部、化学工业部、地质矿产部、林业部等。这样，政企不分的组织基础在很大程度上得以消除。
（五）2003年机构改革
随着改革开放和现代化建设的不断推进，我国加入世界贸易组织对政府管理提出了新要求。与此不相适应的是，现行政府职能还存在着一些不适应的问题需要通过改革加以解决。这些问题包括：为深化国有资产管理体制改革，中央政府和省、市（地）两级地方政府要建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理机制；为适应经济体制改革同经济发展和经济结构调整相协调，需要将政府推进经济改革与发展的职能整合起来；部门之间职责分工不够合理和交叉问题有待进一步理顺；行政审批制度改革远未到位：为改进金融服务，防范和化解金融风险，需要有专业机构加强对银行业的监管；为适应内外贸易业务相互融合的发展趋势和加入世贸组织下的新形势，需要改变内外贸分割的体制；食品安全，生产安全，事关广大人民群众的生命财产安全，迫切需要加强这方面的监管工作，等等。这些问题，有的是带有全局性的，有的则是比较突出的，都有待于通过机构改革加以解决。十六大报告中明确指出：“要进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。这就需要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。”
2004年12月8日，安徽省宣城市召开市县政府机构改革动员会议，对市县两级政府机构改革进行了全面部署，标志着该项工作正式启动。
为了落实党的十六大精神，适应经济社会发展的要求，完善社会主义市场经济体制，中共十六届二中全会通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，十届人大一次会议根据这次意见形成了《国务院机构改革方案》。2003年3月6日，国务委员兼国务院秘书长王忠禹在第十届全国人民代表大会第一次会议第二次全体会议上做了《关于国务院机构改革方案的说明》的报告，总结了过去5年来改革的基本经验，提出深化改革的指导思想，阐述了国务院机构改革的主要内容，并就其组织实施做了说明，从而拉开了改革开放以来第五次机构改革的序幕。
这次机构改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
这次机构改革的主要任务是：深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会。完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会。继续推进流通管理体制改革，组建商务部。加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。
这次机构改革，是在中共十六大提出深化行政管理体制改革任务的基础上形成的，是全面建设小康社会，加快社会主义现代化建设的需要，也是我国加入世贸组织，面临对外开放新形势的要求。当今世界，各国之间的竞争，是企业之间竞争力的较量，是国家之间科技实力的较量，也是经济体制和政府行政能力与效率的较量，加快推进机构改革，提高行政效率已势在必行。这次机构改革，国务院组成部门由29个减少到28个，看起来数量上没有太大的变化，但由于职能整合涉及领域是国有资产、宏观经济管理、金融、食品卫生等事关国计民生的“重量级”部门，其意义就非同一般。它不但合并了交叉的职能，而且按照“决策、执行、监督”对各部门进行重新排序，特别是加强了监管的职能，使机构在制定平等游戏规则的同时，真正转变自己的角色，从“运动员”、“教练员”变成了“裁判员”。
这次机构改革取得了突出的三大成就。
其一是强调了监管职能。长期以来，国有资产管理体制中存在着“所有者缺位、管理者越位”并存的现象即存在政企不分，政府部门干预企业经营活动的问题，又存在着出资人行为不到位，国有资产监管缺位的问题，导致国有资产流失和国有企业发展缺乏动力。新组建的国资委，定位于“代表国家履行出资人职责”，按照权利、义务和责任“三统一”，管资产、管人、管事“三结合”的要求，对国有资产的保值增值负监管责任，使国有企业的“老板”到位。随着对外开放的加快，防范和调节金融风险，保持金融领域稳定的任务更加紧迫。银监会的成立，标志着金融监管力度、监管的专业化程度得到加强。近几年，有毒食品五花八门，安全生产事故层出不穷，组建食品药品监督管理局，将安全生产监督管理局作为国务院直属机构，将大大强化市场监管力度，确保食品安全和生产安全，从体制和组织上加强了对食品和药品的监管力度。
其二是强调了宏观调控。市场经济条件下，政府的主要职责之一是做好宏观调控。然而在现实生活中，政府“越位”的现象仍然普遍存在，管了许多不该管，管不了，管不好的事，管得过多过细。特别是不合理、低效率的项目审批制度，已成为影响我国投资环境，影响企业竞争能力的严重问题。这次机构改革方案特别强调了政府职能的转变问题，明确提出了积极推进投融资体制改革，大力减少行政审批和微观管理事务的要求。在具体操作上也更加合理化、科学化，如《中华人民共和国行政许可法》的颁布与实施规范了行政部门的业务行为，进一步保障了相对人的利益，也使得政府行为向着规范化、现代化的方向转变。
其三是强调更好地适应市场经济。内贸、外贸管理体制的分割，是我国流通管理体制中存在的突出问题。近些年来，流通业新的业态和经营方式不断产生，不同产业、不同领域中的企业和业务相互融合，迫切要求流通体制创新。成立商务部，内外贸相互融合，使我们能够更有效地利用国内、国际两个市场和两种资源，顺应形势，水到渠成。
（六）2008年机构改革
深化行政管理体制和机构改革，是发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，是政治体制改革的重要内容，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。改革开放以来，我们不断推进行政管理体制和机构改革，加强政府自身建设，取得了明显成效。特别是党的十六大以后，按照贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设的要求，进一步深化改革，推进体制创新和管理创新。从总体上看，我国的行政管理体制基本适应经济社会发展的要求，但面对新形势、新任务还存在一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位，对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强；政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出；有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效监督和制约，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题，直接影响政府全面正确地履行职能，也在一定程度上制约经济社会的发展，必须通过深化改革切实加以解决。
政府机构与日益发展的社会主义市场经济的不相适应性，依然是政府机构需要改革的深刻根源；行政体制和机构改革的严重滞后，阻碍了国民经济市场化的进程和生产力的迅速发展，已经到了非改不可的地步。高尚全认为，必须把政府改革作为“十一五”改革的中心环节，行政管理体制改革已经成为了进一步深化改革的瓶颈，经过30年的改革开放，我国经济快速发展，综合国力显著增强，经济总量已居世界前列。但是，科技、教育、卫生、文化、社会事业的发展相对落后，尤其是就业和失业的问题突出，城乡差距、地区差距和贫富差距突出，经济结构不合理、农民收入增长缓慢，资源、环境与工业化的矛盾突出。这些问题之所以长期得不到解决，都与行政体制性障碍有关。所以，必须通过深化改革，完善社会主义市场经济体制来解决这些突出矛盾。
行政管理体制和机构改革是推进政治体制改革的重要内容，是推动中国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新，也是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要。根据党的十七大和十七届二中全会精神，2008年3月新的国务院机构改革方案出台。这次行政管理体制改革和机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。
2008年国务院机构改革
这次机构改革的重点是：一是合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税收管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。二是加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。三是组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。四是组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部指导城市客运的职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。五是组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。六是组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。七是组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。八是国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。
经过改革，2008年3月21日国务院公布了新的机构设置结果。
机构国家国防动员委员会，具体工作由国家发展和改革委员会、总参谋部、总政治部、总后勤部承担；国家边海防委员会，具体工作由总参谋部承担；国务院中央军委空中交通管制委员会，具体工作由总参谋部承担；全国爱国卫生运动委员会，具体工作由卫生部承担；全国绿化委员会，具体工作由国家林业局承担；国务院学位委员会，具体工作由教育部承担；国家防汛抗旱总指挥部，具体工作由水利部承担；国务院妇女儿童工作委员会，具体工作由中华全国妇女联合会承担；全国拥军优属拥政爱民工作领导小组，具体工作由民政部、总政治部承担；国务院残疾人工作委员会，具体工作由中国残疾人联合会承担；国务院扶贫开发领导小组，单设办事机构；国务院关税税则委员会，具体工作由财政部承担；国家减灾委员会，具体工作由民政部承担；国家科技教育领导小组，具体工作由国务院办公厅承担；国务院军队转业干部安置工作小组，具体工作由人力资源和社会保障部承担；国家禁毒委员会，具体工作由公安部承担；全国老龄工作委员会，办公室设在民政部，与中国老龄协会合署办公；国务院西部地区开发领导小组，撤销其单设的办事机构，具体工作由国家发展和改革委员会承担；国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组，撤销其单设的办事机构，具体工作由国家发展和改革委员会承担；国务院抗震救灾指挥部，具体工作由中国地震局承担；国家信息化领导小组，具体工作由工业和信息化部承担；国家应对气候变化及节能减排工作领导小组（对外视工作需要可称国家应对气候变化领导小组或国务院节能减排工作领导小组），具体工作由国家发展和改革委员会承担；国家能源委员会，具体工作由国家能源局承担；国务院安全生产委员会，具体工作由国家安全生产监督管理总局承担；国务院防治艾滋病工作委员会，具体工作由卫生部承担；国家森林防火指挥部，具体工作由国家林业局承担；国务院三峡工程建设委员会，单设办事机构，工作任务完成后撤销；国务院南水北调工程建设委员会，单设办事机构，工作任务完成后撤销；此外，国务院纠正行业不正之风办公室保留名义，工作由监察部承担（共28个）这次机构改革，国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，所做的调整幅度很小，撤销6个部门，新增5个部，牵涉部门15个。国务院组成部门27个，并没有出现大合并的情况。从公布的方案来看，大部制的“大”并没有体现出来。大部制要解决的最主要问题是职能交叉、多头管理的现象。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职能交叉，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。华建敏在《国务院机构改革方案》的说明中也指出：这次国务院机构改革是在以往改革基础上的继续和深化。改革要坚持积极稳妥的方针，既充分利用当前各方面的有利条件，统筹兼顾，突出重点，在一些重要领域迈出较大步伐；又充分考虑到经济社会发展中面临的诸多困难和潜在风险，循序渐进，不毕其功于一役，有的可适当过渡，有的可在集中改革后根据情况的变化再适时调整，做到长远目标与阶段性目标相结合、整体设计与分步实施相结合。显然依照目前的调整幅度，能够减少的职能交叉非常有限，政府机构改革依然任重而道远。
二、中国政府机构改革的总体评价
改革开放以来，国务院总共进行了6次大的中央政府机构改革，总体上看，每次改革的目标是明确的，措施是得力的，成效也是显著的，基本上适应了社会主义市场经济的发展要求，得到了当时社会各界的认可。比如2003年机构改革，据国家统计局的中国经济景气监测中心的一项调查显示，八成城市居民认为中国机构改革基本成功。这次改革使包括国务院系统在内的机关工作人员减少一半，人员、机构的精简，促进了政府工作效率的提高。但是机构改革总是会受到当时人们的认识程度、社会条件等各种因素的制约，表现出历史的局限性，出现了一些改革成果没有得到巩固，改革措施执行不力，甚至偏离改革目标的现象，这些问题只有在进一步的深化改革和发展中才能得以解决。
改革开放以来的6次机构改革取得了显著的成就，也存在一些问题。
改革把国务院建设成为机构精干、工作效能高、密切联系群众、很少官僚习气的政权组织适应社会主义现代化建设新时期的特点和工作要求；有利于克服官僚主义、提高办事效率明确各部门及其所属单位的任务与职责范围，理顺关系，精简机构；选贤任能，配备和建设好领导班子；认真安排老干部；加强干部轮换培训，提高干部队伍素质提高政府工作效率，实行干部年轻化；国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个，国务院各部门从原来的5.1万人减为3万人，部委级领导平均年龄由64岁降到60岁，局级领导平均年龄由58岁降到54岁政府机构和人员都没有真正减下来。但没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变。
1988年机构改革建设具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政管理体系转变职能，精干机构，精简人员，提高行政效率，克服官僚主义，逐步理顺政府同企事业单位、人民团体的关系，政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系理顺关系、转变职能，精干机构，精简人员，提高行政效率，克服官僚主义，增强机构活力国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，部委内司局机构减少20%。国务院人员编制比原来减少了9700多人政府职能转变没有取得实质进展，由于经济过热，一些综合部门和专业部门继续沿用行政命令和直接管理的手段，精简的机构很快又膨胀起来。
1993年机构改革在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则转变职能，理顺关系，精兵减政，提高效率，重点是转变职能首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系，国务院组成部门设置41个，加上直属机构、办事机构18个，共59个，比原有的86个减少27个，人员减少20%工业经济专业部门合并、撤销的少，保留、增加的多。政企分开没有到位，出现了许多“翻牌公司”，机构随后又膨胀起来。
1998年机构改革建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的，有中国特色的政府行政管理体制按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开；按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政；按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间职责分工，完善行政运行机制；按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设围绕推进社会主义市场经济发展，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制，撤销工业专业经济部门，消除政企不分的组织基础政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，消除了政企不分的组织堡垒，改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。截至2002年6月，经过4年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万名行政机构改革依然带有很强的应急性，体现出单纯的人员精简痕迹，国务院行政机构改革的人员分流存在欠缺，行政机构改革在规范政企关系、转变政府职能、培育中介组织、转移政府职能等方面还存在很大问题。
2003年机构改革逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设进一步转变政府职能。建立国资委，深化国有资产管理体制改革；建立银监会，建立监管体制；组建商务部，推进流通体制改革；组建国家食品药品监督管理局，调整国家安全生产监督管理局为国家直属机构，加强食品药品安全与安全生产监管没有对政府机构人员精简提出具体的数量指标，导致了部门不变，但是司局处室出现增多和膨胀，职责交叉依然严重。
2008年机构改革到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制，为全面建设小康社会提供组织保障围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个，撤销6个部门，新增5个部门部门整合依然不够到位，职能交叉仍然存在，政府职能依然需要深入转变，对大部门的权力监督亟待加强。
1.改革开放以来6次机构改革取得的成就
适应社会主义市场经济体制建设的需要，改革开放以来进行的6次政府机构改革取得了重要进展和成就。
（1）适应社会主义市场经济体制发展需要，职能转变取得较大成就
从1987年政府机构改革提出转变职能为核心后，历次的机构都强调和强化这个中心，尤其是1992年提出建立社会主义市场经济体制的改革目标之后。由于我国的体制转轨特色，决定了我国的机构改革，重点是改革专业经济管理部门，6次机构改革都着重撤销适应计划经济体制的专业经济管理部门。到目前为止，改革专业经济管理部门的目标基本完成。机构改革的总体方向是促进传统政府职能的转变，从实质上改变高度集权的政府管理模式，减少行政机构的设置。前四次较大的机构改革逐步体现对传统管理体制、管理方式、管理职能的变革要求，根本目的是要改变政府权力与市场的关系，以及由此主导的政府与企业部门、与事业部门、与社会的关系。2003年机构改革基本上改变了传统计划经济体制下形成的政府机构设置的格局和模式，2008年机构改革又加强了社会管理和公共服务部门，大部制改革的新方向标志着与市场经济体制相适应的行政机构设置的格局和模式正在逐步形成。
（2）政府机构精简取得阶段性成果，政府部门编制法制化有了明显进展
每次改革后机构精简都取得了一定的效果，但是随后因为各种因素又发生了膨胀，陷入了一个“怪圈”。为规范国务院机构编制管理，1997年，国务院根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》制定颁布了《国务院行政机构设置和编制管理条例》，各级政府部门普遍实行了“定职能、定机构、定编制”的三定方案，政府机构职能交叉的状况有所改进，政企分开、政事分开有了明显进步。
（3）适应转变职能需要，强化政府的市场监管和公共服务职能，逐步与国际接轨
从1993年以来，国务院机构改革的指导思想都强调坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。为了适应政府职能转变的需要，必须加强政府的宏观调控和公共服务职能，为此历次机构改革都着重撤销专业经济管理部门，2003年机构改革以来，更是加大了行业监管和公共服务的改革力度。通过改革进一步转换政府职能，加强政府对有关行业的监管力度，凸现政府管理的专业化特色。2003年机构改革的重点是国有资产管理、宏观调控、金融监管、流通管理、食品和安全生产监管，突出了政府管理的专业化的特点，体现了专业、专物、专责的原则，表明政府管理正在从审批管制型向专业服务型的转变。监管力度的加大和政府管理专业化色彩转浓，主要表现在国有资产监督管理委员会和中国银行业监督管理委员会的设立。为了进一步淡化经济工作的计划色彩，2003年机构改革将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，其主要目标就是完善宏观调控体系，减少部门职能交叉重复，提高工作效率。为了进一步适应流通体制改革的需要，建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的要求，2003年机构改革撤销了国家经济贸易委员会、对外经济贸易合作部，组建了商务部，其目标不仅是扫除商品流通的壁垒，解决国内外两个市场分割的矛盾，加强国内市场秩序的监管，同时可以为政府引导企业走向世界创造更好的外部环境，促进中国尽快融入世界经济发展的潮流。
2008年机构改革，为了加强社会管理和公共服务职能，国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。其目的就是要加强和改善宏观调控，促进科学发展；着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。
2.改革开放以来6次改革存在的问题
历次机构改革，从整体上和长远来看，可以说不是完全成功的，或者说改革是不彻底的。为什么机构改革一直不能完全达到预期目的，以至于总是在困惑中艰难地行进呢？原因很复杂，但是主要还是由于观念上的偏差失误、目标上的急功近利和方法上的简单处理造成的。每次都把机构改革看成是机构和人员数量的增减，看成是机构的重组和分合，而对如何从制度上来遏止机构和人员的经常性膨胀这样一个根本性的问题却认识不足。因而每次机构改革，主要是权力在各级政府和政府部门之间上下左右移动，而行政机构的管理职能和施政方式，以及干部人事制度等都没有得到根本性的改革。由于存在着上述主要的原因，机构改革总是没有跳出一些研究者所概括的机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”、职能“分开—合并—再分开—再合并”、权力“上收—下放—再上收—再下放”这样几个怪圈。回顾以往的历次行政机构改革，普遍形态或者说主要内容是机构的合并与消减，衡量每次行政机构改革成效的大小往往把消减机构的数量和人员作为重要的指标。这种现象从2003年机构改革开始一改往日的改革思路，不再把改革的重点放在机构数量的合并与消减上，而是把重点放在行政职能结构和组织结构的调整上。今天我们再来回顾几次机构改革，不能只看减了多少机构，分流了多少人员，而是看政府职能是不是适应我国政治、经济、社会发展的需要了，行政机构是不是合理了，行政行为是不是规范高效了。
由于我国历次政府机构改革都带有一定的过渡性，现行的政府机构仍不能适应发展社会主义市场经济的要求和加入世贸组织的需要，与建设社会主义民主政治和法治国家的要求还有很大的距离。
（1）政府职能转变依然不彻底，存在着缺位、越位、错位的情况
我国政府职能与机构总体配置主要存在两个方面的问题：一是政府公共服务不能满足社会公共需要，政府还承担了许多不该管、管不了、管不好的事，而政府提供的公共服务则不能充分提供。二是政府职能转变不到位。大量的上级政府的不必要的行政审批职能没有在机构改革中撤销，而是下放到了下一级政府机构，一级政府机构承担了不必要的行政审批职能，行政审批程序繁多，阻碍着经济社会的发展。
（2）机构设置不合理，政府事务综合管理水平依然较低
当前，我国政府机构设置不合理的问题主要体现在这几个方面：一是政府之间的关系即“块块”之间的关系没有理顺，上级政府与下级政府之间强调“上下对口”，造成“上下一般粗”，下级机构臃肿是政府机构臃肿的重要原因。最突出的现象就是乡镇机构中存在着的众多的“站”、“所”，如农科、农机、水利、农经、畜牧、种子、蔬菜、文化、广播、电影电视等站所，以及财政、劳服、计生、法律、环保、河道、土地、粮食引资等站所，造成了严重的财政困难，加重了农民负担，影响了农村基层稳定。二是政府部门之间即“条条”之间的关系没有理顺，政府职能相互交叉、宏观管理不力的状况依然存在，部门分割管理的计划经济体制模式仍然发挥着重要作用，如目前我国管理文化市场的职能部门仍然采取分系统部门分割管理模式，政府设有新闻出版、文化、广播电视等机构，党委系统设有宣传部、对外宣传局、精神文明办公室等机构；又如我国农业管理机构，党委系统设有农工委，政府设农委（农办），政府部门还设有农业、畜牧、农机、水产、乡镇企业、农村经济管理等六七个局。
（3）政府机构决策职能与执行职能不分，政府部门权力化、权力利益化、利益法制化现象仍然存在
这种现象如行政执法机关大量聘用临时人员单独执法，执法人员素质低，以权谋私，主管部门拨付的经费不足或按收入比例提成，个别单位滥用职权，执法违法，乱收乱罚，以罚代法，损害了行政相对人的利益。当前，我国的行政执法部门众多，从行业分布看，有治安管理、工商行政、地方税务稽查、交通安全城建城管、计划生育、土地监察、交通、林业、卫生、文化，等等。此外还存在着“建市场与管市场”是同一个机构的情况，如工商部门设立市场服务中心管理市场，收取市场管理费，街道办事处兴办企业和市场搞创收，等等。
（4）机构编制立法滞后，法定化程度依然不足
目前机构膨胀、人员超编、机构编制反弹的主要原因在于“事业发展、派个人管”、“发下一个红头文，又添机构又添人”，过分强调上下对口，编制观念淡薄、管理失控、监督检查不力，为防止机构编制中的不良倾向，必须尽快制定机构编制法规，对机构编制管理的基本原则、内容、程序、权限、纪律等作出明确规定，逐步实现政府机构、职能、编制的法治化。
行政机构设置的法制化是历次机构改革的薄弱环节。虽然1982年制定了新的《国务院组织法》，现在看并不太适应当前发展的需要，我们缺少的是一系列比较健全的规范行政机构改革过程，保证行政机构改革成果的法律规范。行政机构改革要在调整职能、合并机构、分流人员的基础之上，进一步完善组织立法，确保机构的设立、变更、撤销都必须履行法律程序，真正实现机构设置、职能、编制和工作程序的法定化。
三、中国政府机构进一步改革的方向
当前，中国政府改革进入了攻坚期，为了进一步适应经济社会发展的新形势，必须进一步深化政府机构改革，重点解决政府职能配置与机构设置中存在的问题。
（一）进一步推进大部制改革，解决政府机构设置不合理、职能交叉问题
2008年机构改革虽然在大部制方面迈开了重要一步，但是与国外的中央政府机构设置相比，我国的中央政府机构设置依然过多，分工依然过细。机构重叠、管理对象与管理事务重叠，职能交叉、协调困难的情况十分普遍，多头管理、政出多门现象依然突出。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种部分国家的中央政府机构设置数量国别机构数量美国15英国18加拿大19澳大利亚16新西兰19法国18德国14日本12俄罗斯15西班牙15新加坡15韩国18中国28较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。
大部制即为大部门体制。按照业内专家的提法，为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。因此，深化政府机构改革，要按照全面、精干、统一、效能的原则，改变目前适应计划经济体制的“小部门”体制。整合、归并相关、相同或相近的职能，综合设置政府机构，实行市场经济条件下的“大部制”，使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，逐步向大农业、大交通、大文化、大科技的管理方式过渡，以切实减少部门职责交叉事项，变部门之间“扯皮”为部门内部协同。要进一步理顺部门职责关系，抓紧制定国务院部门“三定”规定，按照权责一致的原则，合理界定和调整政府部门的职能，明确相应的责任，做到权力与责任对等。坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门。着力解决权责脱节、推诿扯皮等问题；建立健全部门间的协调配合机制，切实提高行政效率。
进一步推进大部制改革，还必须处理好综合管理部门和专业管理部门之间的关系。目前我国综合管理部门权力过于集中，行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割、项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策。因此，必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“宏观管理”，从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律、法规、草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。
（二）强化社会管理、公共服务等部门，深入解决政府职能缺位、不到位的问题
机构改革必须紧紧抓住转变政府职能这个核心。不论是新组建和调整较大的部门，还是机构未做调整的部门，都必须进一步转变职能。要加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效提供公共产品。相对于宏观经济管理、市场监管部门，我国的社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上都比较薄弱，出现了“缺位”或“不到位”的现象。例如，在职工权益保护和劳动监察工作方面，目前劳动与社会保障部仅有1个处的4名工作人员负责，而面对的却是全国2700万个用人单位和3亿多劳动者。因此，要重点强化人民群众最关心的就业、社会保障、扶贫、教育、医疗、环保和安全等职能，对这些相关职能部门，在投入和编制方面予以倾斜。在涉外管理方面，要适当增加驻外部门及派驻机构的编制和财政投入，为各领域开展对外合作与交流提供有力保障。
（三）精简政府机构，强化行业监管，真正实现政府部门“瘦身”
总体来看，我国的一些政府部门仍然存在着管了许多不该管、管不了也管不好的现状，政府直接干预微观经济活动的现象依然存在，行政许可和审批事项仍然过多，弱化了市场的调节功能。有的综合管理部门既管宏观，又管微观，且对微观管理兴趣浓厚，热衷于批钱批项目。针对这种情况，需要对一些越位、错位行使职能的政府机构或相应内设机构予以撤销或弱化。坚持发挥市场配置资源的基础性作用，凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的事项，凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关不应干预。政府要逐步退出微观经济领域，将更多事项交由市场调整。如行业标准的制定、市场信息统计、展会的举办、职业培训、大型零售企业与大型批发市场的培育等事务，不应再作为政府部门的职能。宏观调控部门要重点搞好宏观规划、政策制定及监督管理，切实减少微观管理和具体的审批事项，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变。
同时要进一步精简和规范议事协调机构及其办事机构。该撤销的坚决撤销，任务交给职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调；确需设立的，必须严格按规定程序审批，一般不设实体性办事机构。
机构精简，政府责任不能精简，在大部制改革中还需要着力解决市场监管体制问题。我国市场监管部门过多、多头执法、交叉执法的问题非常突出。例如，对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门。这种分段监管体制，不仅造成部门职责交叉，提高了监管成本，而且降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全。为了从根本上完善市场监管体制，必须按照市场统一、开放、竞争的要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统一、公正和有效。
（四）按照决策、执行、监督适度分离又相互协调的要求，改革行政执行体制
2008年推行的大部制改革方案，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，进一步理顺了有些部门的职责关系。总的来看，改革从促进经济社会又好又快发展的需要出发，着力解决一些长期存在的突出矛盾和问题，既迈出了重要的改革步伐，又保持了国务院机构相对稳定和改革的连续性，并为今后的改革奠定了坚实基础。但是应该清醒地看到，目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，国家利益部门化。一些部门集决策和执行于一身，监督流于形式，如个别部门既管宏观规划又管具体项目审批，等等。西方政府在改革过程中通过建立执行局有效地解决了这一个问题。美国采取的是在大部制体制之外新建大量独立行政机构的模式，大部体制和独立的执行局并存。英国采取的是在大部体制内部设立执行局，形成各部部长——政策核心司——执行局的模式。新西兰实行的是彻底执行局化的模式，将其商业性和其他可以开展竞争的服务业务从公共部门分离出来成为私营公司的业务，剩余的多种职能被分解到若干专职的执行局内，由经理根据定额定产合同来进行职责履行。
随着社会主义市场经济体制的逐步完善，政府机构决策与执行不分问题越来越突出。借鉴国外执行局的作法，通过建立决策、执行与监督相互协调又适度分离的行政运行机制，将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，作为部委管理的国家局或国务院直属机构，避免有些部门集决策、执行、监督于一身的弊端，形成由决策部门、执行部门、监督部门三大类部门组成的政府组织机构总体框架。
政府机构改革、职能转变是一个系统工程，由于我国事业单位改革跟不上，社会中介组织发育不成熟，很多政府该转移的职能无法转移出去。例如，在劳动关系方面，缺少劳动争议仲裁的事业单位作为劳动和社会保障部门的依托；在医疗保障和工伤保险方面，一些技术性标准的制定和执行完全可以由社会中介组织来承担，但具备资质的社会中介组织无法满足实际的需要。针对这些职能须从政府转移出去，又无相应承接主体的现象，必须进一步推进事业单位分类改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对主要承担行政职能的事业单位，要逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，要逐步转为企业；主要从事公益服务的，要整合资源，强化公益属性，加强政府监管。同时，配套推进事业单位养老保险制度和人事制度改革，进一步完善相关的财政政策。规范和发展行业协会、商会等社会组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。