引言
人口是国家财税和兵源之本，因此历代统治者都十分重视人口登记与管理，并建立了严密的户籍制度。封建王朝力图把全部人口都控制在自己手中，在他们看来，这是保持国家强盛所必需的基本条件。也只有如此，封建国家征收赋税、摊派徭役才有保证。另一方面，户口管理也是对人口活动的制约，这对封建社会秩序，特别是治安秩序的稳定具有重要意义。
第一节 户口登记上报政策
在封建社会，历代王朝一般会进行自上而下的户口登记和上报工作，而且是定期普查的，这有利于封建王朝掌握全国人口数量，并以此作为征收赋税的依据。户口登记上报政策的具体内容有：时间、项目、程序和户籍册的管理方式等。不同时期封建王朝通过不同的方式进行统计，而且间隔时间亦有较大的不同。
一、先秦时期的户口登记上报政策
一个国家存在的真正基础是人口，特别是统治者实实在在控制的人口。关于中国最早人口调查的记载见于《国语·周语》：“宣王既丧南国之师，乃料民于太原。仲山父谏曰：‘民不可料也，夫古者不料民而知其少多，司民协孤终，司商协民姓，司徒协旅，司寇协奸，牧协职，工协革，场协入，廪协出，是则少多、死生、出入、往来皆可知也。于是乎又审之以事，王治农于籍，搜于农隙，耨获亦于籍，狝于既蒸，狩于毕时，是皆习民数者也，又何料焉？’”从中可以看出，周朝在此之前并没有对人口进行统一的、大规模的核查，而对所辖百姓的数量是通过平时各种专业官员“分而治之”而获得，或者在耕作、狩猎活动中加以掌握。不过，这种方式在国家人口数量少，居住较集中的条件下尚有可能实行，反之则有很大困难。因为当时的文献对此反映并不多，这种制度具体是否得到了切实执行尚有待于进一步研究。
中国古代自先秦起各个政权均很重视对人口的登记上报工作。对此，《周礼·秋官》中有一定反映（主要指西周和春秋战国时的状况）：“司民掌登万民之数，自生齿以上，皆书于版，辩其国中，与其都鄙，及其郊野，异其男女，岁登下其死生，及三年大比，以万民之数诏司寇，司寇及孟冬祠司民之日，献其数于王。王拜受之，登于天府。内史、司会、冢宰贰之，以赞王治。”可见，当时的户口登记上报包括人口的行政单位、居址、性别、死生状况、上报程序以及管理方式等方面，并把这项工作提到“赞王治”的高度。此外，《周礼·地官》还载：“媒氏掌万民之判。凡男女自成名以上，皆书年、月、日、名焉。”可以说这是另一种户口登记系统，但只限于婚配范围，其作用明显不如前者。
在春秋战国时期，“书社制度”和“上计制度”作为一种人口统计和管理制度，其实行具有重要意义。《吕氏春秋·慎大》中记载：“武王胜殷……与谋之士封为诸侯、诸大夫，赏以书社。”关于“书社”，赵光贤先生指出“什么是书社，杜预说：‘二十五家为社，籍书而致。’（《左传》襄公十五年注）……即将每社的土地面积，户口多少登录于册，叫做书社。”“书社制度”通过划百姓25家为1社，“社之户口，书于版图”，从而建立起最基本的户口统计制度。战国时，韩、赵、魏、秦诸国又在“书社”基础上建立起“上计制度”，其方法是：郡、县长官每年于年底前将下一年度的农户和税收的数目作出预算，书之于木券上，呈送国君。国君把木券剖为两份，右券留下，左券发还地方。待下年年终，国君以右券作为考核官吏政绩的依据，以定优劣和赏罚。“上计制度”的推行使朝廷便于掌握各地每年的人口及税收情况，为制定政策提供依据。此后，“上计制度”为秦汉以后的王朝所效仿。
尽管统治者十分重视人口登记工作，但是我们还应看到户籍制度尚不能说完备无缺。从目前的资料来看，在先秦时期还没有发现专职于户籍的官员或机构，户籍管理是和赋役管理结合在一起进行的。据史料记载，户籍出现以前，人口管理是以族籍、族谱为基础的，而掌管氏族的谱系及参与家族的联系、管理是史官的职责，那么史官应该曾经担当人口管理机关的职责。到春秋战国时期，宗法制度废弛，册典制度作为一项国家人口管理制度逐渐被户籍制度取代，同时，册典的制作者史官，也发生分化，一部分转化成为专门记录、整理户籍档案之人，成为户籍或人事的管理官员—包括地方官府的史官和朝廷的御史官及御史大夫（副丞相）及太史、内史等。
二、秦汉时期的户口登记上报政策
秦汉时期是以汉民族为主体的封建专制主义中央集权国家形成和发展的重要时期，统治阶级都非常重视户口的调查、登记和户籍的管理，并建立了完备的户籍制度。这一时期，因统治阶级重视人口，人口的统计和户籍的管理也显得格外重要。公元前356年，秦孝公任用商鞅实行变法，在户籍制度改革中，商鞅不仅提出应进行人口出生与死亡的动态登记，而且主张对在户籍人口进行性别、年龄、职业和社会成分的分类统计。《商君书·境内》载：“四境之内，丈夫女子皆有名于上，生者著，死者削。”同时，在《商君书·去强》中还说：“壮男、壮女之数，老、弱之数，官、士之数，以言说取食者之数”等均应统计在册。秦统一全国后，对全国人口的登记政策就是当时商鞅变法中“户籍编制”的继承和发展。就目前而言，秦汉时期户口登记上报的具体做法史载较少。《册府元龟》中讲：“始皇十六年（公元前216年）初令男子书年。”《册府元龟》卷486，邦计部。记载也仅此而已，并没有更进一步的解释，但从后来的历史发展可以看出，秦朝的户口登记工作一直是在进行的。秦朝末年，刘邦攻克咸阳后，其谋臣萧何“收秦丞相御史律令图书藏之”，力图帮助刘邦成就霸业。史书记载：“汉王所以具知天下阨塞，户口多少，强弱之处，民所疾苦者，以何（萧何）具得秦图书也。”可见，秦朝的户口登记制度是健全的，并且全国户口在朝廷都有备案和记载。萧何所得秦国书中有相当部分是各地的户籍册，然而，户籍册中的具体栏目却不得而知。
汉承秦制，汉朝也基本上延续了秦代的户籍制度。朝廷规定每年的八月，是核对户口，征收算赋、口赋之时，如《汉书·高帝纪》记载有“八月初为算赋”，这期间也包括“案比”、核对户口的过程。“案比”时，全县人口不论男女老少，都要集中到县城，接受年龄、身高之类的查验，以便“阅其貌以验老小之实”。关于户口登记的内容，从出土的居延汉简相关记载中可以知道主要包括两个方面：其一是民户家庭成员的情况，包括户主及家庭成员的姓名、年龄、性别、职业、官职与爵位等；其二是民户的财产状况，诸如土地、房屋、奴婢、畜产等。
秦汉时期还继承了战国的“上计制度”。以汉朝为例，对地方官员的考核主要是通过“上计”这条途径，依据上计制度，全国各郡县官吏定期将各地人口、垦田、税收等情况随时上报朝廷，朝廷以此评定殿最。因为户口一项是上计的重要内容之一，朝廷往往把一郡一县户口的增减作为对地方官政绩考核的首要条件。例如，西汉宣帝时胶东相王成因“劳来不怠，流民自占八万余口，治有异等之效”得到了关内侯和秩中二千石的封赏。由此可以看出统治阶级对户口的重视程度。
秦汉时期的户籍管理机构较之先秦时期有较大发展。秦在朝廷设置治粟内史主管全国户籍，县以下由啬夫掌管户籍，乡以下则由亭长、里正掌管户籍，编制什伍组织。汉代从中央到地方都设有管理户籍的专职官员。汉代初期，中央设有计相掌管全国户籍，到东汉时期中央设户曹管民。各封国的情况与中央大致相当。在地方上，普遍实行郡县乡里制，郡设户曹吏掌管户籍，县设户曹掾吏主管户籍，县以下的乡设啬夫管理户籍，每年调查登记一次户口，编制户籍，呈送县令。西汉平帝元始元年（2年）出现了中国历史上第一批全国性的户口统计数字，即该年度全国户12233062，口59594978，而其获得途径正是通过各地上计数字汇总而来。由此可见，秦汉时期的户口管理机构已初具规模并能有序运转。
三、魏晋南北朝时期的户口登记上报政策
魏晋南北朝时期的户口登记上报政策多是沿袭秦汉。此外，晋和南朝还实行黄籍、白籍之制。按照《太平御览》所载：“郡国诸户口黄籍，皆用一尺二寸札，已在官役者载名。”可见，黄籍所记载的仅为达到服役年龄的丁口，而非全部人口。虽然如此，黄籍在当时的地位却十分重要。齐高祖建元二年（480年）下诏指出：“黄籍，民之大纪，国之治端。”《白籍主要实行于东晋和南朝时期，其统计对象是侨户，也就是由于避乱而流亡于江南的北方人口，政府借此可以把他们和土著人口区别开来。东晋咸康七年（341年）规定：“实编户，王公下皆正土断白籍。”自此以后，白籍和黄籍又有了新的含义，白籍所录多为普通百姓，主要负担赋税和兵役，而黄籍所录多为官僚地主等免役户。
经过西晋的短暂统一，永嘉之乱后南北重告分裂。在东晋南朝时代，由于社会剧烈动荡，人口流动性很大，导致了户口登记政策的混乱不堪。又由于在政权割据时期，拥有较多的人口是统治阶级巩固政权的重要因素，因此登记人口、清理户籍便成了东晋南朝各代的主要任务。在东晋南朝时期，各代都在人口登记上报方面制定了突出的政策。
1.东晋的土断：
东晋朝廷为了安置由于北方战乱而南迁的士族和民众，颁布侨寄法。把侨寄户登记在用白纸写就的户籍上，即为“白籍”。随着流民的日益增多，造成了“版籍为之混淆，职方所不能记”的后果。为了整顿侨寄郡县，增加国家在籍户口，东晋朝廷把侨寄户和流浪人口按照他们现在居住的地方编入当地户籍中，以土为断，强迫入籍，即为“土断”。这种带有强迫性质的户口登记政策的制定，目的是为了制止流民继续流入豪门或游离于国家的掌握之外，同时也是为了对豪门士族非法隐占人口进行纠察，与之争夺人口。
2.萧齐的检籍：
由于籍注是确定一个人社会地位的主要依据，因而篡改户籍的事情屡见不鲜，从而造成了户籍的极度混乱，致使在萧齐时代达到顶峰，严重影响了其政权基础，萧齐统治者重整户籍，即为“检籍”。
3.萧梁对百家谱的编订：
萧齐检籍工作失败，此时的户籍制度已经无法维护士族特殊的社会地位，萧梁朝廷开始用修订家谱的办法保住部分高门士族的地位，并成立了谱局专门负责，一时间谱学大兴，家谱在一定程度上代替了户籍的职能。
此外，与东晋南朝相对峙的北朝，逐渐发展了一套行之有效的户籍登记管理政策。例如北魏时期的三长制，它的建立使北魏户籍制度的正常运行获得了组织上的保证。此外，由于这一时期的户口登记上报以及管理政策极为混乱，与之相应的户籍管理机构也难以得到考证。
四、隋唐五代时期的户口登记上报政策
南北朝作为中国历史上最动荡的时期，户口登记和管理比较混乱。统一不久的隋王朝根据当时“人间课输，虽有定分，年常征纳，除注恒多；长吏肆情，文帐出没，复无定簿，难以推校”等状况，接受高颍建议，实行“输籍定样”之制，即：“每年正月五日，县令巡人，客随便近，五党三党，共为一团，依样定户上下。”此制实行后，“奸无所容”。这实际上是由当时的朝廷制定户等的标准样式，然后由地方官到百姓家逐个对照，借此减少户等中的误差。
隋朝的户籍管理机构在历史发展过程中日臻完善，隋朝在中央设立度支部（后改为户部）主管全国的户籍，其下设左户曹，为具体办事机构。在开皇初年，隋朝又对地方行政机构进行大规模的整顿，改原来州、郡、县三级制为州、县两级制，以州直接统县。在州一级设立司户曹掌管户籍，县以下的户籍直接由县令掌管。另外，为了户籍管理工作能够顺畅地开展，隋代还在地方设立派出机构—行台尚书，也专设户部，辖区州县在户籍管理工作上受其节制。
时至唐朝，户口登记制度已经十分完备，超过以往各朝，且程序明确。《唐六典》中“户部郎中、员外郎”条规定其职责为：“每岁一造计帐，三年一造户籍。县以籍成于州，州成于省，户部总而领焉。”同时基层组织也是秩序井然。“凡里有手实，岁终具民之年与地阔狭，为乡帐。乡成于县，县成于州，州成于户部”。这为三年一次的大比创造了条件。每当三年编制户籍时，“县司责手实计帐，赴州依式勘造，乡别为卷，总写三通。其缝皆注某州某县某年籍，州名用州印，县名用县印。三月三十日纳讫，并装潢一通，送尚书省，州县各留一通”。户口册编制费用则由百姓承担：“所须纸笔装潢，并皆出户内，每口一钱。其户每以造籍年预定为九等，便注籍脚。有析生新附者，于旧户后以次编附。”唐德宗时，朝廷鉴于“丁口转死，田亩变易，贫富升降不实”，改行主客统计法，此后“天下之民，不土断而地著，不更版籍而得其虚实”。
自唐朝以来，朝廷把人口作为官吏政绩考核内容的规定更加明确。唐玄宗时，“州县岁上户口登耗，采访使覆实之，刺史，县令以为课最”。另外，唐代还设有廉访使，负责上奏地方“吏之能者”。朝廷对县官的考核内容有四项，而户口增加居首。正如唐玄宗所言：“朕以百姓为心，固非一人独理，委以牧宰，辑宁兆庶。若考论政绩，在户口有存亡，不有甄明，何凭赏罚？”所以他要求，“对天下诸州户口或刺史县令自离任者，并宜分明交付。州县每至年终，各县存亡及增加实数同申。并委采访使重覆报省，所司明为课最，具条奏闻，随事褒贬，以旌善恶”。唐宣宗时，这项规定更加具体化，“刺史交代之时，非因灾沴，大郡走失七百户以上，小郡走失五百户以上者，三年不得禄使，兼不得更与理人官”。反之，增加一千户以上者，“超资迁改”。为防止虚冒，对所上报户口数量，“仍令观察使审勘，诣实闻奏。如涉虚妄，本判官重加惩责”。从唐代统治者对官员关于户口方面制定的种种政策可以看出户口在当时社会受重视的程度。
唐王朝还建立了一套从中央到地方的完整的户籍管理的人员和机构体系。在中央设立户部掌管全国户籍，地方则沿袭隋代的州县制，州县长官须亲自掌管“户口赋役增减”。为了加强户籍管理，在地方长官之下还设有专职官员辅佐长官进行户籍管理，如在州刺史之下设司户参军，县令下设司户来辅助州刺史和县令。另外，唐代还把全国分为十道，每道都派有监察御史按巡“查户口疏散，籍帐隐没，税赋不均”，来加强户籍管理工作。
五代时，战乱频繁，户口损失严重。因而这一时期户口在官员考核中的作用更为重要。后晋天福八年（943年）规定，“诸道州府令、佐，在任招携户口比初到任交领数目外，如出得百户以上”，并“量添得租税者，县令加一阶，主簿减一选”；多二百户以上并使租税相应增加，“县令加两阶，主簿减两选”；多三百户以上，增加租税者，“县令加两阶，减两选，别与转官，主簿加两阶减一选”；多四百户和五百户以上，增加租税者，“县令加朝散大夫阶，超转官资，罢后许非时参选，仍录名送中书；如已授朝散大夫，及已出选门者，即别议奖酬。主簿加三阶”；如增户口不到一百户，“据户口及添租税数，县加一阶，参选日超一资注官，主簿加一阶”。后汉则以人口的现存与增加比例作为标准，即“罢任县令、主簿招添到户口，其一千户以下县，每增添满二百户者，减一选；三千户以上县，每三百户减一选；四千户以下县，每四百户减一选；万户以下县，每五百户减一选”。若减及三选以上，“更有增添及户数者，县令与改服色；已赐绯者与转官，其主簿与加阶转官”。可见，只要能使所在地户口增加，朝廷奖励可谓不惜代价。
总之，通过种种手段，特别是制定完备的各项政策，隋唐时期，特别是唐代的户口登记上报政策表现出中国户籍管理的日臻成熟，同时反映了朝廷对人口控制的加强。
五、宋辽金元时期的户口登记上报政策
由于唐朝的制度已经相当完备，宋辽金元时期的户口登记制度基本继承了唐朝的程序，这一时期仅仅是在细节方面做一些修补工作，使得人口管理更加细密。
宋辽金元时期各朝的户口登记上报与唐朝程序类似，在有些方面较唐代更细密，即每隔三年（逢闰年）重新编造一次五等丁户簿。届时，“造簿委令，佐责户长、三大户，录人户丁口、税产、物力为五等”。要确定某一户等第升降，“盖视人家产高下”；评估者“须凭邻里，自下而上，乃得其实”。宋代户口还有主户与客户的分别，虽然二者均为国家编户，但在中央户籍上，二者是分别登记的，在州县登记册中一般把客户附于主户名目之下，作为一个附籍之户。可见，宋代户口登记制度以评估和确认户为重点，同时还有侧重于“诸户口增减实数”的上报，实为“上计制度”。即“每岁具帐四本，一本留县架阁，三本粘连保明，限二月十五日以前到州；州念实毕具帐连粘管下县帐三本，一本留本州架阁，二本限三月终到转司；本司念实毕具都帐二本粘州县帐，一本留本司架阁，一本限六月终到尚书部”。
宋代初年的考核政策与五代有继承关系，即“州县户口准见户十分增一，刺史、县令进考，若耗一分，降考一等”。建隆三年（962年）又规定诸州县“凡千户以下能增百户减一选，减及三选以上，令赐章服，主簿升秩进阶。能归复逋亡之民者，亦如之”，与此相类似。开宝三年（970年）又在全国实行“州县以户口差第省员加禄”之制。大中祥符四年（1011年），朝廷为避免官员以虚假手段增添户口来邀封赏的弊端，规定：“有析客户为主户者，虽登于籍，而赋税无所增……诏禁之。”此外，宋朝廷对地方官政绩考核有“四善四最”，而“四最”中第一“最”就是“生齿之最”。其内容为：“民籍增益、进丁、入老、批注收落不失其实。”南宋时户口流失严重，统治者更重视户口考核的作用。绍兴十三年（1143年）高宗下诏：“淮东、京西路州县，逐考批书，若增添户口，劝课农桑，增修水利，岁终委监司覆实比较。”嘉定二年（1209年）宁宗明确规定：“两淮荆襄以户口多寡为殿最。”
金代实行“计帐”的户口登记制度，三年进行一次。每值编审之年，首先是入户调查。“自正月初，州县以里正、主首，猛安谋克（金代女真族为主的一种军政合一的组织）则以寨使，诣编户家责手实”，检核“男女老幼年与姓名，生者增之，死者除之”。其次是规定上报时间。正月二十日基层调查者将本里或猛安谋克人口数报县，二月二十日县报州，二月底州上报地方最高长官，最后各地皆以四月二十日将户籍“到部呈省”。这种做法非常类似于现在的人口普查。
元代沿袭了金代的做法，“三年一大比，造户籍、上计帐。每造凡三本，一留县，一送州府，一申省部”，并以此作为征收赋役的依据。“验其力之增减，而轻重其赋役”，因而“黠吏奸民不能诡伪，一富一贫不待申诉，如指诸掌，如此下无妄讼，官无繁文”。元代还创立了鼠尾薄，其程序是，“置军、民、站、匠诸色户，计各乡保村庄丁口产业鼠尾簿一扇，各户留空纸一面于后。凡丁口死亡，或成丁，或产业孳畜增添消亡，社长随即报官，于各户下令掌簿吏人即便标注”。它能较迅速地反映百姓户口、财产的变动情况，主要是作为赋役征派的依据，但因为与户口登记相关，从而它也是考察金代户口情况的一个重要凭证。元代统治者对地方官关于人口管理的考核也有相应的政策。元朝廷在中统三年（1262年）规定：对各地方“核实逃户户口，增者赏之，隐匿者罪之”，并且很快见诸实施。西蜀四川行省平章政事赛典赤·赡思丁在任三年，使其辖内“增户九千五百六十五”，被朝廷赏银五千两。相反，太原总管伊埒蒙古岱“坐匿户，罢职为民”。
元代在中央承继宋朝，也设置户部主管天下户口事宜。元代地方政权共分为省、路、州、县四个等级。
宋元时期各朝虽然建立了完备的户口登记制度，但在实施环节往往不尽如人意，很难达到制度的要求。宋代的“五等丁产簿”就“颇有不均”，“盖有以税钱一贯，或占田一顷，或积财一千贯，或受种一十石为第一等；而税钱至于十贯，占田至于十顷，积财至于万贯，受种至于百石，亦为第一等，其为等虽同，而贫富甚相远”。就连三年一次的户口编审制度都难以落实。元代更是如此，编审时间往往拖后三四年，甚至十几年。因而“孰富强，孰贫弱，孰丁口增加，孰丁口消亡，皆不能知。临事赋役，一出于奸吏之手，一听奸民之妄诉”。其中亦有“实事消乏，独夫寡妻孤子无产业者，亦不能辨明”，这种现象在这一时期比较常见，并非一朝独有。
六、明清时期的户口登记上报政策
与以往相比，明清时期统治更加严密，户口登记上报制度也更严格，同时不仅把人口问题视为经济和社会问题，更是以此作为对百姓进行人身控制的手段。
明洪武三年（1370年），朱元璋下诏，户部籍天下户口，并置户帖，以户帖代替了唐宋的手实。“各书户之乡贯、丁口、名、岁”共四项主要内容。为防止假冒、伪造，朝廷将户帖“以字号编为勘合，用半印钤记，籍藏于部，贴给于民，令有司点闸比对，有不合者发充军，官吏隐瞒者处斩”。由此可见明初朝廷对户口登记的重视。其户口上报方式是：每年各个地方基层组织将当地户口“取勘明白”，弄清“旧管、新收、开除、实在总数”等项内容，汇集后到县，县报于州，州类总报之于府，府类总报之于布政司，布政司总类呈报本部立案，以凭稽考。并且，每逢郊祀，“中书省以户籍陈坛下，荐之天，祭毕而藏之”。之所以这样郑重其事，是因为户籍是明代国家的财政基础，这样做也是为了表示统治阶级对户籍的重视。明代还创造了一个重要的户口登记方式—黄册。明洪武十四年（1381年）正月，朱元璋命天下郡县编制赋役黄册。黄册中不仅登记有丁口变化情况，而且还有土地等财产的增减说明，这有些类似于宋代的五等事产簿。黄册编制前，先要确立编制单位，“以一百一十户为里，一里之中推丁粮多者十人为其长”。“每百户为十甲，甲凡十人”。而且这种单位在城乡有所不同，“城中曰坊，近城曰厢，乡都曰里”。凡遇审之年，州县衙门先将一户定式誊刻印版，给予坊长、厢长、里长并各甲首，令人户自将本户人丁事产依式开写，付该管甲首。其甲首将本户并十户造到文册，送各该坊厢里长；坊厢里长各将甲首所造文册攒造一处，送赴本县；本县官吏将册比照先次原造黄册查算，如人口有增，即为作数，其田地等项，买者从其增添，卖者准令过割，务不失原额。另外，一个里级或坊级编制单位称为一图，“图内有事故户绝者，于畸零内补辏；如无畸零，方许于邻图人户内拨补”。黄册的赋役功能是，将本里甲人户按上中下分成等次，“遇有差役以凭点差”。编成的黄册，“一以进户部，余三则布政司、府、县各留其一焉”。
依据黄册制度的内容，可以很清楚地了解到明朝在户口登记和管理过程中的一系列运行机构。明朝在中央设立了户部作为统一管理户籍的机构，省一级则设立布政司来掌管一省之户政，其余各级则由知州、知府和知县来掌管户籍黄册。
明代户帖侧重于对人丁的统计，而黄册以户等核查为主。除户帖和黄册外，明代一些地方还有烟户册，对此王世茂所作《仕途悬镜》中有详细的记载。他在做县令时，要求各该图里长，督令各圩甲，造烟户册一本。其内容是：①正户若干。不论士、夫、举、监及有田人家皆是，而“虚立户名，实无田产者，不得混开”。②副户若干。“凡官户数几，人家义男，有田别居者皆是。其与家主同居者，即附在正户男仆几人之内，不另开户”。③佃户若干。凡自己无田，佃人田种者皆是。其自己田少，兼佃人田者，亦以佃户论。止注本射有田，不得混开正户。④游户若干。凡无田工伴，或别作生理，异籍寄居，或开张铺面者皆是。若无业之人，不列名浮户者，仍入正户之内。⑤开户不照旧册，亦不依户名，需要的名、字、号、士大夫止书字号官衔。又要见系其某人子，年几十岁，是何职务，作何生理，住居某地方，或瓦房或草屋几间，庄田几处。子几人，一名某、一名某，各年若干，各是何职分生理。不许遗漏，混添一名。男仆几人，名某，女仆几口，名某，毋得错漏。⑥此册定后，本县坐即置之案上，出即置之行箱，词讼问理，一一查核。这种烟户册对当地百姓的人户划分极为详备，地方官对当地人口的职业构成、身份、家庭结构等基本情况可以了如指掌，为地方政策的制定和人口的管理提供了前提。
清朝户口登记上报制度有了较大的变化，不过清初还是基本上沿袭了明朝的做法。在户口编审方面，顺治五年（1648年），清廷下令，三年一次编审天下户口，责成州县印官，照例攒造黄册。以百有十户为里，推丁多者十人为长，余百户为十里，城中曰坊，近城曰厢，在乡曰里。各设以长，每遇造册时，令人户自将本户人丁，依式开写，其内容也是“原额，新增、开除、实在”四项，称为“四柱”，这与明代相比基本上没有变化。但是清代的黄册编审以人丁为主，“每遇造册之时，令人户自将本户人丁，依式开写，付该管甲长；该管甲长将本户并十户造册，送坊厢里各长；坊厢里各长将甲长所造文册攒造送本州县；该州县官将册照先次原册，攒造类册，用印解送本府；该府依式别造总册一本，书名画字，用印分申解本省布政使司”，最后解送朝廷。
就法令制度方面而言，清代制定有《赋役全书》，其作用类似于明朝的赋役黄册。《赋役全书》指出：“先开地丁原额，继开荒亡，次开实征，又次开起运，存留”，“继有开垦地亩，招徕人丁，续入册尾”。存放方式是：“每州县各发二本，一存有司查考；一存学宫，令士民检阅。”它与黄册具有互补性，即黄册“准于户口，详其旧管、新收、开除、实在之数”，二者“相表里”。清代的户口编审时间在顺治十五年（1658年）由三年一次延长为五年一次，“地方官届时造册具题，于编审次年八月内到部。如不照限题报者，经管官照违限例议处”。即使如此，各地方官对户籍的编审也并不认真。康熙帝曾指出：“朕览各省督抚编审人丁数目，并未将加增之数尽行开报。”其原因是，官僚“特恐加征钱粮，是以隐匿”。从这可以看出地方官不是替百姓着想，而是担心增加其工作难度。
康熙五十一年（1712年）户口登记上报制度出现重大变化，人丁编审进行了一次重要改革。康熙帝认为，“今海宇承平已久，户口日繁”，若按现在人丁加征钱粮实有不可，因为“人丁虽增，地亩并未加广”。所以他决定，直省督抚“将现今钱粮册内有名丁数毋增毋减，永为定额。嗣后所生人丁，不必征收钱粮。编审时，止将增出实数察明另造册题报”。这使得与沿袭了几千年的户口登记和赋役密切相连的制度有了质的变化，朝廷对人丁的控制开始松动。康熙五十五年（1716年），清朝廷对五十一年的政策又作了补充性规定：“新增人丁钦奉恩旨永不加赋，令以新增人丁补足旧缺额数，除向系照地派丁外，其按人派丁者，如一户之内开除一丁，新增一丁，即以新增抵补所除，倘开除二三丁，本户抵补不足，即以亲族之丁多者抵补；又不足，即以同甲同图之粮多者顶补，其余一人归入滋生册内造报。”雍正四年（1726年），摊丁入亩制度的全面推行，标志着这一改革的完成。从此以后，清朝廷仍然执行五年一次的滋生户口的普查。此外，乾隆五年（1740年）规定：“直省督抚于每年十一月将各府州县户口增减缮写黄册具奏，并将所奏明户口数目报部察核汇奏。”这是一项五年普查之外增加的内容，并逐渐成为一种例行的登记上报制度，借此可以反映全国户口的变动情况。就本质而言，这是一种户口上计制度，但在实际操作过程中，这项工作实有不便。一些官员指出：“造报民数，每岁举行，为时既近，而自通都大邑以及穷乡僻壤，户口殷繁。若每年皆照编审造报，诚恐纷烦滋扰。”所以清朝廷对此作了改进，以各地州县所设立的保甲门牌为基本登记依据。因为门牌上“土著流寓，一切胪列。原有册籍可稽，若除去流寓，将土著造报，即可得其数目”，所以此项政策变为“督抚于每年仲冬将户口实数与谷数一并造报”，由此可免“纷扰”。
清代第二次户口登记上报制度改革出现在乾隆三十七年（1772年），在这一年取消了五年一次的户口编审，原因在于：编审人丁旧例“原因生齿繁滋，恐有漏户避差之弊，是以每届五年查编造册以备考核，今丁银既皆摊入地粮，而滋生人户……永不加赋”，因而，“五年编审不过沿袭虚文，无裨实政”。况且，“各省民谷之数，俱经督抚于年底专折奏报，户部核实具奏，付之史馆记载”，因而“户口之岁增繁盛，俱可按籍而稽，更无稽五年一次，另行查办”。所以他下令，“嗣后编审之例，著永行停止”。朝廷主要通过“岁计”来了解各地户口增减情况，不过“岁计”的执行质量并不高。地方官“视为具文，大吏亦忽不加察”；对“民数则量为加增，所报之折及册，竟有不及实数什之二三者”。近代学者冯桂芬也曾指出，由于推丁入亩，官吏对“烟户门牌，则以意造之，遂无从周知户口之数”。尽管摊丁入亩制度在实行过程中有种种弊端，但我们却不能因此否定它的积极意义。
清代初年的户口登记和管理机构大多沿袭明朝，但还有一些差异。清朝廷在中央设置户部总管全国人口，户部又下设十四清吏司，其中浙江司兼稽“各省民数、谷数”。各省户口则由布政司来掌管，其余由各州县官掌握所辖地区的人口情况。光绪三十二年（1906年）将设立的巡警部改为民政部，“调查户口，归其执掌，各省则分设巡警道专司其事”，民政部下设的民治司主管户籍的编制与管理。同时还在州县建立巡警署，由相关人员进行人口的登记和管理。由此，中国的户口登记和管理政策也翻开了新的一页。
无可否认，清代户口登记上报制度改革具有重要意义，将户口编审仅仅作为一种数量统计，脱离了对百姓人身的控制。特别是康熙五十一年（1712年）后，户籍编审中增加的户口不再承担赋税，使人丁负担大大降低，从而在一定程度上降低了百姓的生育压力，由此成为直接推动清代人口增长的一大重要原因。可以说，从政策上讲，清代中期人口数量的快速增长，与赋役制度和户口编审制度的改革有一定的关系。
七、民国以来的户口登记上报政策
辛亥革命以后，从1911年至1949年之间，中国尽管名义上存在着统一的“中华民国”，实际上却没有一个政府能够有效地在全国行使行政管理，人口登记和管理政策相对来说显得比较混乱。
近代，由于地方选举和地方自治实际上从来没有付诸实施，获得公众信任的有效基层政权始终没有建立，人口调查缺乏最基本的执行者。国民党政府在1928年规定：各县应划分为乡、村、闾和邻，然后选出各单位的首长，首长应负责本单位的人口统计；从1927年开始在各县设立保卫团，1929年还公布了组织地方保卫团的条例；1934年又在全国范围内恢复业已废除的保甲制度，并由保甲机构负责人口登记。但这一系列措施都没有奏效。到1932年秋，蒋介石不得不承认：凡清查户口，由县清乡局长督率区、乡、镇、闾、邻长切实执行。但是区、乡、镇、闾、邻长事实上不能选出，所谓调查户口即始终无切实执行之机关……无如我国各县各乡现已久缺层级系统一贯到底之组织，是以各县每遇清查户口，非临时分派人员赴乡办理，即发给表册委托各乡绅董照式填报，户数口数绝不正确。
还应该指出，由于中国人口的绝大多数生活在农村，而中国的农村依然处于封建体制落后的生产方式之下，广大农民生活极其贫穷，缺少文化知识，同时现代政治的观念也不强，他们不太能意识到人口普查与他们会有太大关系，所以人口登记上报工作不细致。但是，在现代知识和技术的传播下，经一批爱国务实的专家学者的努力，在这三十多年间也进行了几次成功的地区性人口调查或抽样调查。在普遍缺乏准确的调查结果的情况下，这些数据和结论是非常可贵的，至今还是我们研究这一阶段人口问题的可靠依据。
第二节 人口统计政策
在中国封建社会，人口统计有一个很明显的特点就是以人丁为中心。以人丁为中心实际上就是以劳动人口为中心，即在人口统计中，朝廷最为关心的是能够承担国家徭役负担人口的数量。这里我们将重点对封建时代各朝人丁统计的标准作一下分析。
我们说，中国封建社会人丁是户口的主要统计对象，意味着在“丁”之外，即劳动人口之外，还有“口”，即不承担国家赋役的人口。那么，什么人是“丁”，什么人是“口”，各个朝代的标准并不一样，由此也反映在具体的人口统计上。
一、以成年男子作为统计对象
先秦时期，关于这方面的记载较少，但我们可从《周礼》中睹其一斑。《周礼·乡大夫》载：“以岁时登其夫家之众寡，辨其可任者。国中自七尺以及六十，野自六尺以及六十有五，皆征之。其舍者，国中贵者、贤者、能者、服公事者、老者、疾者皆舍。”那么六尺、七尺指多大年龄呢？《周礼注疏》中解释为：六尺指年十五，七尺指年二十。因而可以说，在两周春秋战国时期，国中男20～60岁、乡间男15～65岁，将被作为征发徭役的对象。
秦汉时期只有年满20岁的男子才被载入户口籍之中，其目的是“给公家徭役”。另外，根据汉代调兵之制，“民年二十三为正，一岁为卫士，二岁为材高骑士，习射御骑驰战陈。年五十六衰老，乃得免为庶民，就田里”。所以，“汉民凡在官三十二年，自二十三以上为正卒，每一岁当给郡县官一月之役；其不役者，为钱二千入于官，以雇庸者”。因而可以这样认为，20～56岁的男丁是汉代户籍中的主要统计对象。
北齐在河清三年（564年）所确立的人丁标准是：“男子十八以上、六十五以下为丁；十六以上、十七以下为中；六十六以上为老；十五以下为小。”同时将这种标准与授田、输租调、充兵三者的权利和义务结合起来，即“率以十八受田，输租调；二十充兵；六十免力役；六十六退田，免租调”。可见，北齐的赋役标准较之汉代提高了，因为男性人丁承担国家赋役的时间延长了，它是封建压迫加重的直接表现。这里需要指出，尽管北齐政策并没有明确指出上述“丁、中、老、小”是载入户籍的人口，但有一点是明确的，即朝廷掌握和控制的重点是这部分人，因而对其年龄变化也会予以关注，而了解的具体途径只能是户口簿籍。
宋朝对人口的统计上报也主要是成年男子。宋太祖乾德元年（963年）规定：“诸州岁奏男夫，二十为丁，六十为老，女口不预。”《文献通考》卷11《户口考》。以男性，特别是成年男子作为人口统计的主要对象，反映了男子社会地位的重要。男性是社会事务的主要参与者，也是社会责任的主要承担者。同时，这些规定也在某种程度上表明，实行上述政策的朝代徭役负担并不十分沉重，因而没有殃及广大妇女，但这并不意味着妇女不承担赋税之责，如汉代就曾规定：“汉仪注：民年十五以上至五十六出赋钱，人百二十为一算，为治库兵车马。”这其中就包含着对妇女的要求，但相对而言，男子的赋役负担更多、更重。
二、以成年和次成年男女作为统计对象
这种统计方式将男女一并作为统计对象，西晋和南朝各政权采用较多。西晋武帝灭吴后（265年）便作出这种规定：“男女年十六以上至六十为正丁；十五以下至十三，六十一以上至六十五为次丁；十二以下、六十六以上为老小，不事。”这里所说的“正丁”实际是指成年男女，“次丁”则为半成年男女和那些年纪较大、不具有完全劳动能力的人；如果与赋役法结合起来看，其差别在于“丁男之户岁输绢三匹，绵三斤，女及次丁男为户者半输”。妇女虽然在年龄标准上与男人一样，而其赋税负担较丁男减一等。在徭役负担上也是如此。就男女的纳税服役年龄而言，西晋税赋较之汉代要重得多。这时不仅范围扩大，而且年龄大大降低（如用次丁来衡量尤其如此）。至东晋，取消正次丁之别，男女年十六以上至六十为丁。表面上，其统计标准放宽了，实际是变得更严格了。纳税方式是，“男年十六半课，年十八正课，六十六免课；女以嫁者为丁，若在室者，年二十乃为丁”。北魏没有明确的丁口标准，不过其均田令规定：“诸男夫十五以上受露田四十亩，妇人二十亩。”赋税标准是：“一夫一妇帛二匹。民年十五以上未娶者，四人出一夫一妇之调。”这表明，十五岁是北魏百姓享受某种待遇和承担义务的起始年龄。
总的来看，西晋、东晋乃至南朝各政权的人丁统计年龄普遍较低。这种规定与当时社会动荡剧烈，人民逃亡严重，人口数量减少的现实情况有关，特别是与封建国家直接控制的人口减少有关。统计年龄低的一个直接后果就是加重了百姓的赋役负担。这一点连统治集团中的人也承认，南朝宋元嘉时官僚王敬弘上书指出：“旧制（指东晋时），人年十二半役，十六全役。当以十三以上能自营私及公，故以充役。考之见事，犹或未尽，体有强弱，不皆称耳。循吏恤隐，可无甚患，庸愚守宰，必有勤剧，况值苛政，岂可称言。至今逃窜求免，胎孕不育，乃避罪宪，实亦由兹。”足见这种杀鸡取卵式的苛政给整个社会所带来的恶劣影响之大。
三、全体人口与赋役人丁分别统计的方式
这种方法把全体现有人口均作为统计对象，同时又在此基础上进一步划分出承担赋役人丁的年龄标准。其中，“黄、小、中、丁”被作为主要的统计术语。从史料来看，最早采用这种方式的是北周。它规定：“男女三岁以下为黄，十岁以下为小，十七岁以下为中，十八以上为丁，以从课役，六十为老。”
隋王朝作为北周的继承者，其户口统计标准也沿袭了前者，只是在隋文帝开皇三年（583年），将成丁年龄由十八岁提高到二十一岁，减少了人丁的服役年限。隋炀帝即位初，“户口益多……男子以二十二岁成丁”。这说明，封建时代人丁统计年龄标准与国家人口总量的多少有密切关系。
唐王朝强调，“租庸调之法，以人丁为本”。武德七年（624年）规定，男女“始生为黄，四岁为小，十六岁为中，二十一岁为丁，六十为老”。唐玄宗开元二十六年（738年）又作了调整：“民三岁以下为黄，十五以下为小，二十以下为中。”《新唐书》卷51《食货志》。天宝三年（744年）玄宗下令：“自今以后，百姓宜以十八以上为中男，二十三以上成丁。”天宝九年（750年）又规定：“五十九者任退团貌。”这些改动在一定程度上反映了统治者轻徭薄赋，鼓励人口增长的愿望。唐代宗广德元年（763年）规定：“男子二十五为成丁，五十五为老，以优民。”这个标准可以说是封建社会最宽大的成丁年龄。“黄、小、中、丁”统计方式也为宋金王朝沿用。宋代对人口的上报主要是20～60岁的成丁，“女口不预”。不过，它同时又有“男女三岁以下为黄，十五以下为小，二十以下为中。其男年二十一为丁，六十为老”的政策。我们认为，这是宋代对户口普查时所采用的标准。金朝所制订的年龄标准较之隋、唐、宋都低，规定：“男女二岁以下为黄，十五以下为小，十六为中，十七为丁，六十为老。”这比前朝的标准提早了3～4年。金朝征战活动较多，借此也可以缓解兵源、财源不足的窘境。不过，金朝还有“无夫为寡妻妾、诸废笃疾不为丁”的规定。
明清时期的人丁统计标准比较简单。明代丁有成丁、未成丁两种，“民始生，籍其名曰不成丁，年十六曰成丁。成丁而役，六十而免”。清代实行丁口制，“凡民男曰丁，女曰口，未成丁（男年十六为成丁，著者注）亦曰口”。而载入户口簿的主要是成丁，“凡载籍之丁，六十以上开除，十六以上添注”。另外，清代人丁分为民丁、站丁、土军丁、卫丁、屯丁，“总其丁之数而登黄册”。
以上可见明清人丁所负徭役的年限是较长的，由于清代逐渐实行了摊丁入亩制度，丁和役分开了，这样，在用保甲计算人口时，常以男女大小口名目来进行此项工作。
第三节 基层组织的人口管理政策
人口管理是对人口群体作出指挥、控制和协调的活动，人口管理的目的是为了集体的生存和发展，同时也是为了内部不同等级成员之间的各自利益。由于利益之间存在着对立和统一的关系，因此人口管理十分必要。人口管理的内容大体上可分为四个方面：①族籍、户籍管理和人口统计，这是人口管理的核心环节；②婚育管理，规定人们婚姻的年龄，对象的范围，生育的早晚、数量和质量；③人口资源管理，规定各个成员的家庭和社会分工，及他们应对集体所尽的财物和人力方面的义务；④人口社会保障管理，发挥集体力量，解决社会成员各个年龄阶段和特殊时期所面临的生产和生活方面的困难，给予针对性的帮助，保障其生存和发展。这四个方面全部为广义的人口管理，而狭义的人口管理主要指前两点。我们所说的人口管理政策，大多也是针对前两点而制定的。
人口管理政策，是朝廷为了进行人口管理而制定的一系列的规章制度，以确保整个国家的人口能在一定约束范围内正常的进行。在中国封建社会，国家是户口的主要管理者，然而，如果仅仅依靠为数不多的地方官员来实施对人口的具体管理，朝廷就难以达到对人口进行有效控制的目的，在人口的社会活动方面尤其如此。历朝统治者也深深认识到这一点，因此建立基层组织系统，就是各个王朝对其行政机制的缺陷所采取的弥补措施。
一、先秦时期的人口管理政策
基层管理系统在我国出现很早。从历史记载来看，西周时便有了严密有序的基层组织和人口管理政策。周天子实施“体国经野”的城乡人口划分及管理办法，同时，建设“乡遂”这一城乡基层社会组织。在城市，西周组建六乡组织，《周礼·地官·大司徒》篇载：“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相爱；四闾为族，使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相赒；五州为乡，使之相宾。”在乡村，组建六遂组织，《周礼·地官·遂人》篇载：“五家为邻，五邻为里，四里为酇，五酇为鄙，五鄙为县，五县为遂。”乡遂基层组织的职能非常广泛，其中“比其邑之众寡”、“稽其夫家之众寡”的人口调查职能放在首位，足以看出西周建立基层组织，实施基层组织管理政策最重要的目的之一就是加强对地方人口的管理。
春秋齐桓公时，实行三国五鄙制度，把齐国的人口分为“国”和“鄙”两部分，《国语·齐语》载“三国”的编制为：“五家为轨，轨为之长；十轨为里，里有司；四里为连，连为之长；十连为乡，乡有良人焉。以为军令：五家为轨，故五人为伍，轨长帅之；十轨为里，故五十人为小戎，里有司帅之；四里为连，故二百人为卒，连长帅之；十连为乡，故二千人为旅，乡良人帅之；五乡一帅，故万人为一军，五乡之帅帅之。”所谓“五鄙”即为“三十家为邑，邑有司；十邑为卒，卒有卒帅；十卒为乡，乡有乡帅；三乡为县，县有县帅；十县为属，属有大夫。五属，故立五大夫，各使治一属焉；立五正，各使听一属焉。是故正之政听属，牲政听县，下政听乡”。管仲作为齐国统治者的代表，制定的“三国五鄙”制度和相关的人口管理政策，用意显然是为了控制人口的自由流动，以此恢复统治者对基层社会与人民的控制。
战国时期秦孝公任用商鞅进行变法，制定了一系列有关人口管理的政策，加强了秦国对基层人口的控制。
《史记·商君列传》载商鞅“变法之令”曰：“不告奸者，腰斩；告奸者，与斩敌首同赏。”“令民为什伍”，以五家为伍，十家为什，以便征收税项。什伍内各家互相纠察，一家犯法，别家必须告发，如不告发同受重罚（连坐法），告发者则赐爵一级。
先秦时期统治者都采取不同的方式，建立基层组织，制定对基层人口的管理措施，目的都是为了控制基层社会和人民，维护国家稳定，以求国家经济的发展和武力的增强。
二、秦汉魏晋南北朝时期的人口管理政策
秦汉魏晋南朝时期主要实行乡里之制。在统一之前，秦国在基层人口管理上的政策制定已经基本完成；统一之后，秦王朝规定县以下由啬夫掌管户籍，乡以下则由亭长、里正掌管户籍，编制什伍组织。汉承秦制，汉代统治者也做了类似的规定：“乡间居民十里为一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、啬夫和游徼。三老掌教化，啬夫职听讼、收赋税，游徼循禁贼盗。县大率百里，其民稠则减，乡、亭亦如之。”《续汉书·百官志》云：“里有里魁，民有什伍，善恶以告。”本注曰：“里魁，掌一里；什主十家，伍主五家，以相检察。民有公事恶事，以告监官。”《续汉书》所载虽为东汉之事，但东汉之制直接承西汉而来，可证西汉之制也是如此。表明西汉不仅在什、伍、里的户口编制系统和所管户的多少等方面，均同秦一致，在什、伍居民互相纠察、监督方面也同秦制相同；所不同者，仅西汉废除了什伍连坐之律而已。国家开始通过乡党邻里组织实现对基层人口的控制，这就加强了国家对整个社会和所有人口的控制，成为国家对比较开放、流动的社会发展趋势的一种有效回应。
魏晋南朝时的乡里之制，大体沿袭汉代，只是将汉代的里、亭、乡中的亭废除，只有里、乡两级。其设置方式是“县五百以上皆置乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡。乡置啬夫一人，乡户不满千以下，置治书吏一人；千以上置吏、佐各一人，正一人；五千五百以上，置吏一人，佐二人。县率百户置里吏一人，其土广人稀，听随宜置里吏，限不得减五十户。户千以上，置校官掾一人”。总之，这一时期的基层组织，仍然实行“乡里什伍制度”，主要职能依旧是对基层人口进行调查和实施有效管理。
北魏时期实施三长制。孝文帝太和十年（486年），根据给事中李冲的建议所设置。其内容为：“五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长；长取乡人强谨者。邻长复一夫，里长二，党长三。”北魏三长制实行之前，朝廷实行的宗主督护制有家族色彩，国家对宗主属下的人民没有直接的控制关系，宗子只向宗主出纳租税，隶属于宗主，不是封建国家的编户齐民，从而导致“民多隐冒，五十、三十家方为一户”。国家因而难以获得准确的人口数字，影响了赋税收入。北魏三长制的确立着眼于户口管理，实行之后，“立法之初，多称不便，及事既施行，计省昔十有余倍，于是海内安之”，起到了朝廷管理户口的作用，一定程度上达到了“课有常准，赋有恒分，苞荫之户可出，侥幸之人可止”的目的。三长制实际上是过去乡亭闾里制度的延续，它的建立使北魏朝廷对基层人口的控制和户籍制度的正常运行获得了组织上的保证。
北齐实行邻党制，它的实际内容与三长制接近，仅在形式上有所区别。北齐河清三年（564年）规定：“人居十家为比邻，五十家为闾里，百家为族党。”一党之内则有“党族一人，副党一人，闾正二人，邻长十人”，总共14人，共领其中百户之家。另外，北齐城邑也有管理组织，“一坊侨旧或有千户以上，设里正二人，里吏二人，里吏不常置，隅老四人”。
这一时期的统治者，出于巩固自身统治的需要，制定了不同的加强对基层人口管理的政策，方便对其控制，力保基层社会稳定，对隋唐乃至以后朝代的基层组织建设产生了深远的影响。
三、隋唐五代时期的人口管理政策
隋代进一步加强了对基层社会的管理，基层组织的编制虽然基本上沿袭北魏的三长制，但是对其中一些细节进行了完善，其编制为：“制人五家为保，保为长，保五为闾，闾四为族，皆有正；畿外置里正，比闾正，党比族正，以相检察。”由此可见，隋代在畿内设保、闾、族三级组织，分置长或里正，而在畿外的农业地区则设保、里、党三级组织，分置保长、里正和党长。基层组织担负着许多重要职责，进行户口登记和基本户籍管理是基层组织最重要的工作之一。隋朝统治者对户口极为重视，对基层的人口管理要求尤为严格，这一点在政府组织的全国性的“大索貌阅”中表现得尤为明显。在基层组织进行户口调查中，若发现户口登记与实际情况不相符，“若一人不实，则官司解职，乡正、里长，皆远流配”。可见，朝廷对基层组织的人口管理下的工夫之大。隋朝强化对基层的管理政策，使得地方豪强荫庇的大量人口重归国家户籍，成为国家的编户齐民，从而使政府获得了对基层组织人口的有效控制。
唐代县以下的行政组织有乡里，“贞观九年每乡置长一人，佐二人，至十五年省”。乡只设耆老，并无具体职权，里正就成了乡里基层政权的实际管理者。基层的户籍管理工作都是由里正负责，“里正之任，掌按比户口，收手实，造籍书”。由于里正与户籍登记的对象非常熟悉，所以基层人口的管理是否能够顺利进行与里正有着很大的关系。此外，在每个村庄还设村正一人协助里正工作。为了强化对基层组织的管理，唐代也在基层的乡里社会推行邻里互保制度：“四家为邻，五家为保；保有保长，以相禁约。”邻保制的实施，有利于人口和社会秩序的稳定。
五代社区组织多沿袭唐朝。周世宗显德五年（958年）有所变化：“诸道州府，合团为乡村，大率以百户为一团，选三大户为耆长。凡民家之有奸盗者，三大户察之；民田之有耗登者，三大户均之。”足见基层组织在处理地方事务中的重要作用。
四、宋辽金元时期的人口管理政策
宋代基层组织在王安石变法前后变化很大。北宋初年，基层组织基本上沿用了唐代的乡里制。王安石变法后，基层组织采取保甲法。保甲的编制方式是将十户组成一保，五十户为一大保，十大保为一都保。选派主户中财产最多、势力最大者担任保长、大保长和都副保长。除了保甲的各级组织以户数为标准进行划分外，还特别规定“保内如有人户逃移死绝，即仰具状申县……逐保各置牌，拘管人户及保丁姓名”。为保证对保甲的控制，宋朝廷专门编制了保甲簿籍。清代人徐松在《宋会要辑稿》里载：“熙宁六年（1073年）十二月十六日司农寺言，看详排定保甲漏丁条贯，自合候编排保甲籍簿了，方许陈告给赏，若有漏丁，依条施行。”通过将当时的青壮年人口加以组织管理，达到了对整个乡村社会进行严密控制的目的。南宋时，乡村一般实行乡、都、保、甲制，保正副主管任原来耆长的职责，大保长主管任原来户长的职责。每一都下设若干保，保以下设甲，每五家为一甲。总之，随着保甲法的制定和相关人口管理政策的执行，保甲成为对宋代乡村实行控制的主要地方基层组织，成为宋代基层事务的主要承担者，同时也反映了宋代统治者在基层设置保甲组织，目的就是为了建立严密的人口控制体系。
辽代在政治上创造性地发挥了“因俗而治”的精神，实行“一国两制”，根据各地各族的具体情况采取不同的管理措施，这就是北南两面官制。北面官“治宫帐、部族、属国之政”，官吏一律任用契丹人，这是辽朝的最高权力机关。北面官虽然是为了统治北方各族所设的一种特殊的制度，但从所属机构来看，也采用了唐制内容。《辽史·百官志序》载：“凡辽（北面）朝官，北枢密视兵部，南枢密视吏部，北、南二王视户部，夷离毕视刑部，宣徽视工部，敌烈麻都视礼部。”因此，北面官虽无六部之名，却有六部之实。南面官是“治汉人州县、租赋、军马之事”，主要沿袭唐制，中央设枢密院和三省、六部等职，地方设节度使、刺史和县令，官员多用汉人（也有用契丹人的），其权力远不及北面官之大。《辽史》是二十四史里错漏最为严重的史书，对基层户籍管理系统及其运作方式没有明确记载，但有一点可以肯定，契丹等部族的户口管理归北面官，汉人等州县户口归南面官管理。
金代对于户籍登记、统计及申报的程序和期限均有严格的规定：“凡户口计帐，三年一籍。自正月初，州县以里正、主首，猛安谋克则以寨使，诣编户家责手实，具男女老幼年与姓名，生者增之，死者除之。正月二十日以实数报县，二月二十日申州，以十日内达上司，无远近皆以四月二十日到部呈省。”
从这段文字我们可以看出以下几点：
户口申报程序方面，“州县”主要指汉人，由“里正、主首”负责，“猛安谋克”主要指女真人，由“寨使”负责，但是，无论汉人或女真人都是都要“报县”，向上按县、州、路（上司）、户部、尚书省的系统逐级申报。金代的路分为总管府路、转运司路、按察司路三套系统，这段史料中没有明确指出是哪一种路，只笼统地称为“上司”。刘浦江先生认为，这个上司不是指我们所熟知的金代地方行政机构总管府路，而是指转运司路，其根据是：《金史·百官志》记载转运司路设有户籍判官二员，而总管府路则不设此职。
户口统计的对象方面，并不像辽代那样仅仅限于州县人口，而是包括猛安谋克户口在内的全部人口。
统计方法方面，逐户统计“手实”，即按指印落实，并且逐个登记姓名，新生人口加上，死亡人口减去。从统计方法上来说，应该是比较科学和准确的。
元代的阶级矛盾和民族矛盾一直比较尖锐，为了防止人民反抗，元代统治者承袭金制，在基层社会建立邻保制度，“五家为邻，五邻为保，以相检察。京府州县郭下则置坊正，村社则随户众寡为乡置里正，以按比户口，催督赋役，劝课农桑。村社三百户以上则设主首四人，二百户以上三人，五十户以上二人，以下一人，以佐里正禁察非违。置壮丁，以佐主首巡警盗贼”。在最基层的乡村社区，元代推行村疃制，“县邑所属村疃，凡五十家立一社，择高年晓农事者一人为之长。增至百家者，别设长一员。不及五十家者，与近村合为一社。地远人稀，不能相合，各自为社者听。其合为社者，仍择数村之中，立社长官司长以教督农民为事”。总之，无论如何，官方是要设法将分散的民众纳入村社这一管理组织中。元代在自然村基础上编立非常严密的邻保与社制组织，基层的村社组织成为元朝控制基层社区的有力手段。同时为了防止人民的反抗，元朝在基层组织中实行连坐法，一人犯法邻人和社长都要受到牵连，这加强了人们彼此互相监督。元代对人民尤其是汉族百姓的防范异常森严，这一点从上述元朝统治者建立的基层组织和制定的有关基层人口管理的政策中可以得到体现，同时也可看出加强对基层社会人口的控制是历朝统治者施政过程中的一个重要举措。
五、明清时期的人口管理政策
明代基层组织实行的是里甲制。洪武十四年（1381年），明朝在实施黄册制度时规定：“以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长，余百户为十甲，甲凡十人。岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周，曰排年。在城曰坊，近城曰厢，乡都曰里。里编为册，册首总为一图。鳏寡孤独不任役者，附十甲后为畸零。”显而易见，里甲组织不仅仅是户籍黄册的编组单位，而且已经成为编制黄册和管理人户的最基本的社区单位。里甲组织的编制目的就是把劳动人口纳入一定的编组之内，并把他们束缚在一定范围的土地上，从而既可以顺利地征发徭役，又可以严密地控制人民。里甲长的职责是非常广泛的，但是防止人户丁口的脱漏是其最主要的职责。《明律·户役》中明文规定：“若里长失于取勘，致有脱户者，一户至五户笞五十，每五户加一等，罪止杖一百。漏口者一口至十口笞三十，每十口加一等，罪止笞五十。”由此可见，明朝廷对基层人口控制的程度是相当严密。明朝在地方政权体系上实行布政使司、府（直隶州）、县（属州）三级制。里甲作为最基层的社会组织，把全国民众按一定数量编排起来，传达并体现明政权的统治意志和统治功能。它虽然不是一级政权机构，却直接对百姓进行管理，成为明王朝庞大统治体系中不可或缺的一部分，其行政管理尤其是人口管理的作用十分明显。
清王朝定都北京后便着手重建统治秩序。为了控制土地和人口，保证赋税征收，恢复了里甲制度。顺治三年（1646年），清朝廷下令修订《赋役全书》。顺治五年（1648年）开始编审人丁，恢复里甲制度：“以百有十户为里，推丁多者十人为长，余百户为十甲，城中曰坊，近城曰厢，在乡曰里，各有长。凡造册人户各登其丁口之数，而授之甲长，甲长授之坊乡里各长。”可见，清王朝的编审人丁及里甲制度，与明王朝并无不同。但是到康熙年间，丁银征收极为混乱，激起了民愤，破坏了封建统治秩序。为了消除社会矛盾，解决人口增长的实际状况，康熙五十一年（1712年），朝廷颁布了著名的“永不加赋”诏令，“嗣后编审人丁，据康熙五十年丁册，定为常额。其新增者谓之盛世滋生人丁，永不加赋”。这一政策为以后“摊丁入亩”的实施作了很好的铺垫。雍正七年（1729年），“摊丁入亩”在全国范围内推广实施，使得丁银全部摊入田赋之中，赋役内容大为简化，人丁编审制度随之也失去了存在的意义。而人丁编审为里甲组织执行其征收赋役职能所必需，同时也是通过定期规划人户，整顿、维护里甲组织结构的重要方式。“摊丁入亩”的实施标志着里甲制度的消亡，取而代之的是保甲制度。
保甲制度创始于宋代，而使之不断完善并且达到全盛的则是在清代。由于里甲组织于基层治安管理有所欠缺，所以清朝廷在继承里甲组织的同时，注意推动保甲组织的建立，以达到“以汉治汉”的目的。顺治元年（1644年），清朝廷颁布“总甲法”，规定：“各府州县卫所乡村，十家置一甲长，百家置一总甲。”清朝廷开始尝试建立总甲组织，维护地方基层治安，总甲制成为保甲制的前身。顺治六年（1649年），清政府首次以保甲的名义颁布法令，规定：“各处逃亡民人，不论原籍、别籍，必广加招徕，编入保甲。”《清世祖实录》卷7。康熙四十七年（1708年），清朝廷再次颁布保甲政令：“一州一县城关若干户，四乡村落若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。”此次重新拟订、推行的保甲制度，较过去有了重大发展，保甲组织扩大，稽查人户、维护治安的方法更加周密，保甲长的职责明显加重。到乾隆初年，保甲组织已初具规模，至此，保甲组织已经取代里甲组织成为清代基层社会的主要编制组织。乾隆二十二年（1757年），清朝廷再一次制定十五条保甲条例，开始对以保甲制度为中心的户籍管理全面立法，这一次的规定非常全面，各种行业的人都囊括了进去，也为保甲制度全面替代原来以人丁编审为核心、以里甲组织为工具的户籍管理提供了制度上的保证。乾隆三十七年（1772年），清朝廷下令彻底废除人丁编审，“嗣后编审之例，著永行停止”。此后清朝廷的户籍管理也走上了专倚保甲组织的道路。
清代保甲组织最为重要的特点就是编制严密，清代各地的保甲组织在组织形式上也基本上是一致的：户是编连的基本单位，牌是组织的起点，经甲至保，递而上之，形成了一个完整的体系网络。保甲组织又有着广泛的职能，凡诉讼、户口、田数、徭役等，基本上所有的基层社区的管理都是由保甲组织承担的。保甲组织在地方州县的控制下，直接对广大民众进行统治，使清王朝各项法令得以贯彻执行，地方基层封建秩序得到维护与巩固，同时保甲组织促进了地方州县与地主乡绅之间的联系，调和了二者的矛盾，是二者之间联系的不可或缺的媒介。虽然保甲组织在一定程度上适应了更大范围内社会流动的发生，对于强化中央集权的君主专制和维持清政权的统治起到了重要作用，但是保甲组织的严密控制对于基层社会和广大基层百姓都是一个难以忍受的沉重枷锁，这一控制体系约束了基层社会的活力和人民的人身自由。道光以后，清王朝盛极而衰，社会矛盾日益尖锐，清朝廷的统治力量日趋薄弱，基层的保甲组织也逐渐陷入崩溃直至全面瓦解，中国古代国家以强力全面控制基层社会的统治方式至此结束。
综上所述，中国历史时期的人口管理政策有以下四个方面的特点和作用：
1.地域封闭性：
人口管理的最终目的是把人口固定在土地上，限制其流动，为国家税收和赋役服务。随意离开户口所在地将受到惩罚，如金朝规定：“避役之户举家逃于他所者，元贯及所寓司县官同罪。”明朝规定：“其令四民务在各守本业。医、卜者土著，不得远游。”这种地域性的规定和特征充分体现了封建王朝的利益和人们安土重迁的思想，直接导致了整个社会的封闭。随着封建专制主义的深入，这直接影响了整个社会的进步与发展。
2.户籍世袭性：
在传统社会，户籍是世袭的，特别是军户、匠户和杂户就具有非常突出的世袭性。军户自东汉末和三国时出现，历朝各代均实行世袭制，以达到“兵之子恒为兵”的目的。三国时期，军户的儿子世袭为士兵，女儿也只能在军户内嫁人，形成了户籍对婚姻的制度性限制。杂户主要是指拥有各种技能、技巧的专业户。北朝时就规定他们的子弟要世袭父业，不得进学受教育。匠户主要是指各种手工业者。唐朝政府对官府掌握的手工匠户的世袭性作出了明确规定：“工巧业作之子弟，一入工匠后，不得别入诸色。”宋元以后控制更严，“诸匠户子女，使男习工事，女习黹绣，其辄敢拘刷者，禁之”。这种职业的控制，同人口的地域性封闭一样，被户籍标识的非常清楚，不同职业之间流动受到制约，这也是为了维护封建等级的需要。
3.户籍等级性：
除一般户籍（民籍），也就是平民百姓拥有的户籍之外，传统社会还有特权户籍和贱民户籍（贱籍）等分类。民籍作为主体户种，包括民户、匠户、灶户、窑户和铺户等，是国家赋役的重要承担者，其社会地位基本相同；特权户籍享有减免税收、差役免除和刑法减免等特权，其中以官户和贵族最具有代表性，这种特权户种的官户自宋代以后便消失了；地位最低下的当属贱籍，包括军户、屠户、杂户、乐户和丐户等。户籍等级制作为一个基本内容直接体现了封建社会的等级制度。
4.社会治安功能：
我国传统社会户籍管理不仅是户籍统计的一种方式，更兼具社会治安功能，特别是在制约人口活动和维护社会稳定方面具有重要意义。宋代出现的保甲制更是直接赋予其治安功能。身份、职业和地域的编入，使得户籍形成了一个遍布各地、内容翔实的治安网络，这也成为封建政府基层统治的重要内容和重要方式。
中国历史时期的人口管理政策，对我国当前的制度和政策的影响是深远的。新中国成立后，我们虽然废除了保甲制等户籍管理制度，建立了新的户口登记制度，但受到长期以来的传统观念影响，加上计划经济体制等多种因素的共同作用，使我国的户籍制度保留了大量传统户籍制度的内核，如城乡户籍差别、限制二者之间流动、户籍管理带有治安功能等。随着社会主义市场经济的建立和完善以及城市化的快速推进，现行户籍制度越来越难以适应经济社会发展的需要，弊端日益显现，所以户籍制度改革迫在眉睫。