对德绝交实现后，参战问题又成为府、院和国会两派斗争的焦点。当时段祺瑞推行参战政策虽有梁启超的鼎力相助和精心策划，也得到蔡元培、王宠惠、胡汉民、汪大燮、熊希龄等人的有力支持，但仍遭到强大的社会舆论的反对。对德绝交前，孙中山曾电参、众两院，坚决反对参战。其他社会名流，如康有为、唐绍仪、谭人凤、马君武等均通电反对。各地工商界因害怕战争影响商业利益，纷纷致电北京政府，反对与德绝交和宣战。甚至各省军阀，包括皖系北洋军阀，也都因害怕调动他们的军队去欧洲而反对参战。在社会舆论的影响下，国会的态度也有变化。民友社本来就反对对德绝交，只因不占多数，所以国会通过了对德绝交案。商榷会大多数议员认为对德外交只能到绝交一步为止，不能再宣战。在这些反对参战的舆论中，段祺瑞最重视的是各省军阀的态度。为了统一北洋军阀的认识，段假借"军事会议"名义，召各省督军进京议论外交，以图将各省军阀由推行宣战政策的阻力，转变为助力；然后再以军阀势力恫吓国会，压迫总统，通过参战案。4月中下旬，各省督军或督军伐表陆续到京。段祺瑞向他们说明，所谓"对德宣战"，实际是"宣而不战"，不必各省出兵，而且能从外国借款练兵，加强实力。很快，北洋督军们转变了态度。25日，军事会议开幕，段的外交方针在北洋督军中获得压倒多数的支持。此次会议，后来即被称为"督军团"会议。5月1日，国务会议在督军团干预下通过了对德宣战案。段随即率阁员奔赴总统府，面请黎元洪核准。同日，日本公使林权助也登门"拜访"黎元洪，声称如国会否决参战案，政局将发生纷扰。3日，安徽省长倪嗣冲率督军团至总统府，要挟黎元洪核准参战案。在段祺瑞、督军团和日本公使的压力下，黎元洪于5月6日在参战案咨文上盖印，提交国会讨论。在国会，反对参战的力量占据优势，10日，国会全院委员会审查对德宣战案。皖系军阀效法当年袁世凯选举正式大总统之故伎，出钱收买地痞流氓，组织所谓"公民团"（有"五族公民请愿团"、"学界请愿团"、"陆海军人请愿团"、"政学商界请愿团"、"北京市民请愿团"等名目）数千人包围国会会场，沿街散发传单，要挟国会即日通过参战案，否则不许议员离开会场一步。有些国民党议员拒绝接受传单，竞遭到殴打。议员们极为愤慨，当即议决将全院委员会改为全体议员大会，请国务总理段祺瑞、内务总长范源濂、警察总监吴炳湘到会保护议员安全。后因"公民团"向会场抛掷砖头，误伤日本记者，吴炳湘才派马队将"公民团"驱散。"公民团"事件发生后，引起全国舆论大哗，孙中山、唐绍仪等及各界人士纷纷通电谴责，要求严惩肇事者，国民党阁员伍廷芳、谷钟秀、张耀曾、程璧光辞职。这届内阁包括国务总理段祺瑞在内，共9人，早有因其他原因去职者，也有长期请病假者，内阁中仅剩下段祺瑞一人。在国会，商榷系议员一致采取抵制段内阁的立场。19日，众议院议决："对德宣战案暂行缓议，俟内阁全体改组后再行讨论。"实际上已构成对内阁的不信任。段祺瑞不甘心失败，决心胁迫黎元洪解散国会。督军团也连开会议，商讨对策，并几次人总统府要挟黎元洪解散国会。黎元洪看到段祺瑞在内阁中已成光杆司令，又受到社会舆论的谴责，遂在美国"允为后盾"的情况F决定改组内阁。20日，他批准谷钟秀、张耀曾、程璧光三人辞职，却将外交总长伍廷芳的辞呈留住未发。23日，黎元洪发布了三道命令：（1）免去段祺瑞国务总理和陆军总长职务，特任外交总长伍廷芳暂代国务总理；（2）委派陆军部次长张士钰暂代陆军总长；（3）委派王士珍为京、津一带I临时警备总司令，江朝宗、陈光远为副司令，同时通电各省说明"迫不得已"罢免段祺瑞的理由。段接到免职令后即乘火车赴津，临行前发表致各省电，声称免职令未经他本人副署，将来"地方及国家因此发生何影响，概不能负责"。嗣后，段即赴津策动督军团解散国会，驱逐黎元洪，以致引发张勋复辟丑剧。
张勋复辟
张勋，字绍轩，江西奉新人。1884年在长沙投军当兵，辗转升迁，至1911年（清宣统三年）任江南提督。武昌起义时期，在南京残酷镇压响应起义的新军，又顽抗围攻南京的江、浙革命联军，失败后退守徐州，被清政府任为江苏巡抚兼署两江总督、南洋大臣。袁世凯窃国后，所部改称武卫前军，驻兖州，仍以清朝忠臣自命，时刻梦想推翻民国，复辟清室，禁止其部下剪发，被称为"辫军"，称他为"辫帅"。1913年积极参加镇压"二次革命"，被袁世凯提升为江苏都督，后转长江巡阅使，授定武上将军，武卫前军改称定武军，移驻徐州。1913年和1916年曾两次策动叛乱复辟，均未得逞。袁世凯洪宪帝制失败后，他从反面总结"教训"，认为袁氏错在不复辟清室而帝制自为，未免"辜负皇恩"，有失忠义，故此致败。因此他妄图复辟清室的活动不仅不加收敛，反而益形猖獗。从1916年6月至1917年1月，他连续召开了三次有北洋督军及清朝遗老遗少参加的徐州会议，一面大肆攻击国民党，干涉国会制宪；一面为复辟清室聚集力量。1917年春，当国务总理段祺瑞与继任总统黎元洪之间的政争因对德宣战问题进入高潮之际，段和黎争相拉拢张勋，以为己援。段企图借张之手，解散国会，推倒黎元洪；黎企图利用张与段在参战问题上的分歧（段祺瑞坚主对德宣战，而张勋却因复辟派依恃德国支持，反对对德宣战），借张之力，"昌言"反对参战，实现"倒阁去段"的宿愿；张勋则欲利用府院之争造成的混乱之机，达到他复辟清室的梦想。
年5月下旬，黎、段府院之争已到了不可开交的地步，原在北京参加军事会议的各省督军纷纷离京回任。其中拥段的急先锋、安徽省长倪嗣冲、山东督军张怀芝等20余人于21日晚乘火车奔赴徐州，鼓动张勋带头解散国会，驱逐黎元洪。于是，由张勋出面召开第四次徐州会议，段祺瑞的心腹党羽徐树铮也参加了会议。23日，黎元洪罢免国务总理段祺瑞职务。消息传来，倪嗣冲立即在会上借题发挥，顿足大骂，声称要"首先发难"，非推倒黎元洪不可。张怀芝随声附和，提议与会各省由京奉、津浦、京汉三路进攻北京。张勋则乘势表示，"保护北洋系，当另求善法"，他所谓的"善法"，即推倒现政府后，各省共同拥戴清帝复辟。徐树铮当场表示，段祺瑞虽然不能公开支持复辟，但只要解散国会，推倒黎元洪，其他一切在所不计。倪嗣冲、张怀芝等也都表示支持。于是，这次徐州会议议定了实行复辟的步骤：各省督军先各回本任，宣布独立，与中央脱离关系；而张勋则暂不参加，以便在黎元洪无计可施之时，出任"调人"，胁迫黎接受督军要求，解散国会；然后再迫黎下台，复辟清室。会后，由张勋倡首。与会者在一块黄绫子上签名为信，表示驱黎复辟的决心。24日，各督军自徐州各回本任，张勋则展开他即将出任"调人"的活动。张在黎元洪和段祺瑞之间，大耍两面派手法：在黎元洪罢免段祺瑞之前，他曾密电黎元洪，表示支持其罢免段祺瑞职务，谓："段氏不去，国家不安，总统应断，实所赞同"，并表示督军中"如有不遵明令袒段反抗者，勋当力为调解"。而在5月20日又发表公开通电，赞扬倪嗣冲、张怀芝等督军团关于解散国会的要求"词严义正，‘一秉大公"，表示"勋虽元似，敢不力持正义以盾诸公之后"。23日，即在黎免段发布的同一天，又密电黎元洪，谓"勋维持时局、尊重国会之意，与前毫无所异"。5月24日，他又致电黎元洪，一方面气势汹汹地斥责罢免段祺瑞未经国务总理副署，是中央"破坏法律"，并以北洋各省将"自由行动"相威胁；另一方面又说免段法令为总统府秘书厅"逾越职权，擅发通电"，似乎不是黎元洪的责任，要黎拿出"持平办法"，以免"激生他变"。这种两面手法，显然是为充当"调人"埋下伏笔。
黎元洪在罢免段祺瑞后，立即发生内阁危机。他先后恳请徐世昌、王士珍出组内阁，徐、王均坚不应召。黎百般无奈，于28日任命既与张勋关系密切、又与北洋军阀有渊源的前清官僚李经羲出组内阁，一以安定北洋派；二可拉拢张勋。李经羲，字仲仙，号悔庵。安徽合肥人。清末曾任云贵总督。1913年为政治会议议长，次年改任参政院参政。袁世凯称帝时，尊他为"嵩山四友"之一。此人与淮军有历史渊源，是淮军祖师李鸿章之侄，亦可算作淮军前辈，而北洋军出自淮军，所以与北洋派可谓有渊源。李经羲又与张勋私人关系极为密切，跟随张勋十余年、最受张勋宠信之谋士刘文揆是李经羲之侄婿，所以黎任用李，有讨好北洋派和张勋的双重作用，以为李出组内阁必使当时纷乱的政治局面趋于稳定。但是，就在同一天，奉天督军张作霖、安徽省长倪嗣冲发表通电，提出四项要求：修正宪法、解散国会、复段祺瑞职、释放政治犯。声称如不照办，"惟有断绝关系以谢天下"129日，倪嗣冲在蚌埠发表独立通电，宣布同中央脱离关系，叫嚷誓师北伐，并擅自扣留津浦路局火车50辆，以运兵北上。紧接着，奉天、山东、河南、浙江、山西、福建、陕西也纷纷宣布独立，一致提出解散国会、复段祺瑞职等项要求。张作霖更声称要出兵"直捣京师，惩彼奸人"。"奸人"，即指黎元洪。面对混乱的北京政局，直系军阀头目、身为副总统的冯国璋空喊"调停"，却无得力举措，实则采旁观态度。6月1日，连与段祺瑞有矛盾的直系军阀曹锟也宣布独立，冯国璋也向段派倾斜，致电黎元洪称，"惟有从解散国会人手"。黎元洪一筹莫展，只得连电李经羲入京组阁，但李也被北洋督军的气势所吓倒，躲在天津租界不敢出来。最后在黎元洪的一再敦请之下，声言必须张勋北来，与张偕同到京方肯就职。正在黎元洪走投无路之际，5月30日张勋致电黎元洪，提出担任调停的五项条件：（1）解散国会；（2）段公复职；（3）督军参议宪法；（4）摈斥群小（指为黎元洪信任的总统府军事幕僚处处长哈汉章及金永炎等人）；（5）大赦帝制党人（指洪宪帝制要犯）。谓黎若能接受这五项条件，则"勋可北上调停"。此电意在取悦于拥段派北洋督军。同日，张又密电黎元洪，对宪法和国会问题，表示了中立立场，且称对出席第四次徐州会议的督军"曾经力为排解"；在语气之间，对黎充满关心爱护，颇符合一位"调人"的身份。黎以为抓到了一根救命的稻草，能有张勋这样一位有兵有势的强人出面调停，是他摆脱政治困境的唯一办法。曾有人提醒黎元洪，张勋进京恐有复辟阴谋，但当时的事态发展已不容黎有其它选择。于是6月1日，特以大总统明令召张勋进京调停时局。
当北京政局混沌、杌隍不安之际，下野的段祺瑞正在天津积蓄力量，待机卷土重来。拥段的各省军阀、研究系、交通系、帝制派分子聚集在段祺瑞的门下，共同策划倒黎方策。6月2日，在天津成立"各省军务总参谋处"，以洪宪帝制要犯雷震春为总参谋。段还打算在天津成立临时政府，准备赶黎下台后，举徐世昌为大总统。但是这个计划很快又被放弃。一是由于美国反对。6月7日，美国向北京政府发出劝告："美国政府对中国发生的纷争，深表遗憾，诚挚的希望立即恢复平静与政治统一。""美国极为关心的是中国能维持一个统一的、负责的中央政府，而此刻诚挚的希望中国为自身及世界利益计，立即消除派系斗争。"二是由于张勋的反对。张勋是怕段祺瑞一旦建立了强大的皖系政府，即无法实现他的复辟清室的计划，故通电警告段祺瑞、徐世昌，"不得于通常名目之外，另立名目"。三是由于"各省军务总参谋处"内部意见分歧，难于统一。所以这个计划仅宣传了一个星期即宣告流产。
月7日，张勋率辫子军步、马、炮兵十营，约4300人从徐州启程北上，8日晨抵达天津，9日辫子军即进入北京，驻扎在天坛、先农坛一带，而张勋本人则在天津停留，目的一是等待黎元洪解散国会；二是探询段派人物及列强对复辟帝制的态度。由于当时日本认为清室复辟"目下尚非其时"，故支持段棋瑞建立统一政府，而不支持张勋。段祺瑞为利用张勋解散国会，驱黎下台，对其复辟企图未加可否；徐世昌则秉承日本意旨，在探询了日本的意图以后，力劝张勋万勿轻举妄动，张勋复辟的决心为之动摇。他打算先胁迫黎元洪解散国会，再扶植李经羲内阁以控制大局；复辟之事，观望一个时期再说。8日晚，张勋即对来天津迎接他的总统府秘书长夏寿康提出"解散国会"、"摈斥群小"等调停条件，限三日内（6月8日下午6时至11日下午6时）实现，否则不负调停责任，任各省军队自由行动。黎元洪不敢怠慢，当天即下令撤销军事幕僚处。而对于解散国会，一则黎怕担违法之名；二无人肯于副署解散国会的命令，因而颇为踌躇，但在张勋的武力威胁之下，亦无可如何，遂于次日拟好解散国会的命令，交代理国务总理伍廷芳副署。伍坚决拒绝，并说："余法学士也，余未见宪法许总统解散国会。余决不与闻此举，宁死不从！"张勋气势汹汹地致电伍廷芳，竟以命令口吻对伍说："务望立予副署，早布明文"，又威吓说："现在兵迫京畿，旦夕口（即）可横决。设以一人之梗议，致大局之全隳，责有专归，悔将何及！"伍廷芳不为所动，坚定地表示："约法无解散国会明文"，非全国一致赞同，不能"遽然从事"。还对人说："别人畏怕兵力，独我71岁之老头子不怕恫吓。"黎元洪无奈，再次敦促李经羲"即日进京就职"，副署解散国会的命令，而李以"我既未就职，更说不到副署"为词，躲闪不前。张勋大发雷霆，说是无人副署，即让黎元洪按戒严时期处理，以大元帅名义发布解散国会命令，无须副署。如果6月12日晚12时以前仍无解散命令发布，即回徐州，不负调停责任，13日起各省军队即可自由行动。总算把解散的时间推迟了一天。12日晚，黎元洪在公府连夜召开会议，有人提议，可以步军统领江朝宗代理国务总理，江本人也慨然允诺。黎元洪遂免去伍廷芳代理总理职务，改任步军统领江朝宗为代总理，副署解散国会的命令，并于13日凌晨（倒填为12日）发布。