10.2.4“国有民营”独立学院发展的制度困境与对策
我国独立学院诞生于20世纪末中国高等教育向大众化发展的战略转折期，是满足来自政府、公办高校、社会投资者、考生家庭四个群体对于高等教育大众化的利益诉求，137由母体高校利用民办机制创办的二级学院演变而来，包括民有民营、国有民营、公有民营和混合民营等多种类型的办学模式，从产权角度上看，主要国有和民有两大类。研究发现，中国民办高等教育之路不能完全靠“民有民营”高校，还要大力发展“国有民营”高校，因为目前我国有实力办大学的民营企业与个人极少，多数停留在专科层次，大多数出资举办独立学院的投资办学者往往希望通过举办高校来获取回报和盈利，这必然导致按民办机制办学的投资者与遵循传统公办高校办学理念的实际办学者之间的矛盾。138“国有民营”独立学院在发展中尚面临着一些困境，如不加以及时解决，必将影响着“国有民营”独立学院的可持续发展。
一、“国有民营”独立学院的制度变迁
“国有民营”独立学院是由公办本科高校与政府、或自办企业合作，母体高校利用已有教育资源办学，经费或混在一起使用，或将学费的20%～50%上交母体高校。“国有民营”独立学院的制度变迁是在“响应由制度不均衡引致的获利机会所进行的自发性变迁”，是公办高校和地方政府在利益驱动下的诱致性制度变迁。139具体而言，国有民营独立学院的产生与发展主要经历以下几个阶段：
一是初创时期（1992-1999年）。“国有民营”独立学院前身是国有民办二级学院，最早可以追溯到1992年天津师范大学创办的国际女子学院，该学院依托天津师大的资源，实行自主招生、自主办学、自主分配，收费比一般的非师范专业要高一点，学费不用上交学校，但天津市财政人均经费给女子学院的拨款全部归天津师大所有。此后，上海理工大学、东华大学等高校也举办了一些形式不同的二级学院。这些学院成为民办二级学院最初的办学尝试，并且处于一种自发的、零散的状态。
二是发展壮大期（1999-2003年初）。1999年前后，随着高等教育大扩招政策的出台，我国高等教育规模随即进入了一个迅速扩张的阶段。与此同时，民办二级学院的办学模式也得到了迅速推广，民办二级学院开始在部分省区得到迅猛发展。从1999年至2003年4年间，民办二级学院从最初在个别省份的“星星之火”，发展到25个省区创办的300多所民办二级学院的“燎原之势”。
三是整顿规范期（2003年初-2008年2月）。经过初创期和发展壮大期的发展，这种自发性制度变迁的内在缺陷逐步显露，包括观念上的教育公平问题和实际运行中种种缺陷，最终导致教育部不得不采取相应的政策措施对此加以规范，从而进入了诱致性制度变迁阶段。2003年教育部制定了《教育部关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》（以下简称《若干意见》），试图对国有民办二级学院的办学行为进行规范。《若干意见》还设置了申办独立学院的程序，并要求这些二级学院一律采用民办机制办成本科层次的独立学院。2003年下半年，按照《若干意见》的要求，教育部组织力量对各地、各高校举办的这类学院进行了初步清理和整顿，对已办的360多所独立学院逐个审查和重新备案，结果是取消了100多所，最终确认了249所。随后的近五年时间，独立学院得到迅速发展，截止到2008年2月底，全国共有独立学院318所。140
四是严格规范期（2008年2月至今）。2008年2月教育部正式颁布《独立学院设置与管理办法》（以下简称《办法》），进一步明确了独立学院的性质，将“国有民营”独立学院纳入“民办高校”的范畴，试图厘清独立学院办学过程涉及到的各相关主体之间的法律关系，进一步规范独立学院的办学行为。这一政策的出台，“国有民营”独立学院的制度环境发生了进一步变迁，使得“国有民营”独立学院不得不面临着“撤”、“并”、“转”等艰难选择。
二、“国有民营”独立学院发展面临的制度困境
1.属性界定触规《办法》。“国有民营”独立学院是由国有民办二级学院转设而来的，其办学资产的属性为国有。一些学者认为，“国有民营”独立学院应属于公办性质，不能因为学校在运行机制中有民办因素而改变其公办学校的性质。141而《独立学院设置与管理办学》第二条规定，独立学院是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校。资金来源的社会性，决定独立学院必然属于民办高校范畴。此定义对“国有民营”独立学院有两个方面的影响，一是定义仅针对“民有民营”模式的独立学院，即由民营企业、私人投资购地建房，挂靠在一所公办本科高校名义下合作办学，举办者拿出一定比例的学费（通常在20%左右）交给母体高校作为管理费。而将“国有民营”独立学院排除在外；二是独立学院属于“民办高校”范畴，意味着“国有民营”独立学院的属性只能是“民办”而不属于“公办”。该定义的规定显然与“国有民营”独立学院属性的实际情况相违背，不利于该类型独立学院的可持续发展。
2.资产过户政策难以贯彻执行。“国有民营”独立学院在执行资产过户政策时因产权归属问题难以落到实处。一是公立高校利用闲置的土地资源和教学资源办的独立学院，在这种情况下资产过户涉及方方面面，属于国有资产转移，要通过国资委等部门的同意及履行相应的程序，并不是简单的一个土地使用证上的更名。二是公立高校与地方政府或国有企业单位合作也存在资产过户的障碍。很多独立学院是按非营利性教育用地的规定而获得政府的“划拨用地”，即主要是获得土地的使用权，而没有相应的产权。一些独立学院主要是靠租用土地来办学，就更谈不上土地过户的问题，如果土地不过户，过户就没有什么实质的意义，还有一些独立学院的投资方是国有企业或事业单位，将国有闲置土地或工厂用于办学，国有教育用地不准用于买卖、抵押、担保等交易行为，因此，这部分独立学院也无法进行过户。一部分独立学院通过公司购买土地后，进行了抵押，但已经用于抵押、查封、担保用途的土地依法不能予以转让，如果不进行置换，将不能从银行取回产权证，无法进行资产的评估工作。142
3. 法人属性归属不明确使其难以真正独立。目前关于独立学院的法人属性问题尚存在着争论，理论界主要有三种划分：事业法人和民办非企业法人、事业单位法人（或非营利性社团法人）、事业单位法人（或民办事业单位法人）。2001年有关部门联合制定的《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》将民办学校认定为民办非企业法人，但是这一规定并没有随着《民办教育促进法》的颁布而修改，一直沿用至今。143正是“民办非企业”这一模糊的法人定位，使得独立学院在办理法人资格过程中，有的是在人事部门办理法人资格，有的是在民政部门登记，还有一些是在教育部门注册。之所以会选择在不同的行政管理部门登记注册，原因就在于独立学院究竟属于哪一类法人并没有明确规定。如今《独立学院设置与管理办法》将本应属于“公办”的“国有民营”独立学院定性为“民办高校”，那么其法人属性是否也应归属于“民办非企业”性质呢，还是将“国有民营”独立学院定性为公办性质的事业单位法人呢，这是需要相关配套政策进一步明确说明的问题。
4.法律地位的不平等使其发展受阻。《民办教育促进法》规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”《独立学院设置与管理办法》中也规定：“独立学院依法享有民办教育促进法、民办教育促进法实施条例规定的各项奖励和扶持政策”。但是现实中独立学院并没有享有与公办高校同等的法律地位，比如在招生批次上，独立学院只能在“三本批次”招生，毕业生受到社会用人单位的歧视；在教师福利待遇上，因其不属于国家事业单位编制人员，其在退休、医疗、住房补贴等方面与公办高校教师福利待遇差异较大；在招生计划、专业设置上，受到政府的管制，尚没有按市场需求来自主设置专业等等。“国有民营”独立学院也同样面临着这些问题，使其难以建立自己稳定的师资队伍和形成自己的办学特色，影响着“国有民营”独立学院的可持续发展。
三、完善“国有民营”独立学院制度的建议
1.承认“国有民营”独立学院的合法性，严格界定其属性
当前，我国的经济体制结构是以公有制为主体，多种所有制结构并存的局面，在这一体制结构中，对于是否属于公有制的判断标准，关键是看所有制结构中的公有成份，只要公有成份所占的比例超过私有成份，就是以公有制为主体。这一判断思路完全可以引入到教育领域中来，用以对独立学院属性的判定。如果独立学院的资产结构是以国有资产占主体，其属性应界定为“公办”，应纳入公办院校范畴；如果资产结构是以私有资产占主体，其属性应界定为“民办”，相应地纳入民办高校范畴。“国有民营”独立学院申办的主体是公办本科高校，合作的主体是地方政府或国有企业，其资产的结构仍然是以国有资产为主体，只是其运行机制有民办因素而已，但这不应影响其国有成分占主体的地位，其性质理应界定为“公办”。如果将其界定为“民办”，大量安排招生人数，无疑是将政府公共财政经费责任转嫁给老百姓，这是有悖教育公平的。因此，相关法律法规有必要对“国有民营”独立学院的合法性做出明确规定，并将其纳入公办高校范畴。
2. 实施分类管理，规范办学行为
“国有民营”独立学院因其办学模式不同，对其管理不能采取整齐划一的办法，要分清办学模式和特点，实施分类管理，并严格按照教育部对独立学院“六个独立”政策的要求对其进行规范管理。一是鼓励公办本科院校与地方政府或国有企业单位合作举办“国有民营”独立学院的办学模式，这种办学模式通常可以赢得地方政府的支持，为地方经济社会的发展做出贡献，有助于独立学院尽早形成办学特色，这种办学模式大有可为，应予以鼓励和支持。二是减少公办高校与其下属校办企业合作举办“国有民营”独立学院的数量。这种办学模式实际上公办高校自行在举办独立学院，属于依附型，容易与母体高校形成同质性，成为母体高校的“浓缩版”和“袖珍版”，难以突出办学特色和提高办学质量，所以，对于现存的这种办学模式的独立学院数量要尽量减少，并逐步进行规范，督促其尽快寻找外部合作方。三是制止公办院校无合作方独立举办独立学院的办学模式。这种办学模式形成的独立学院是在打着“国有民营”独立学院旗帜，而实质上是没有合作方的“校中校”，要对其进行严肃处理，限时整顿整改，严格执行“六个独立”的政策要求，如果到期还没有找到合作方（或属于虚假合作方），则拒绝颁发办学许可证，撤销其办学资格，将其并入到母体高校当中。
3.完善产权制度，依法进行资产过户
对独立学院法人归属问题一直是学术界争论的焦点，有必要对其法人地位进行明确。由于独立学院的构成主体不同，应将其区分为“营利性”独立学院和“非营利性”独立学院，“民有民营”独立学院属于民办高校范畴，应将其登记为民办非企业法人，而“国有民营”独立学院的性质属于公办高校范畴，应将其登记为事业法人。同时，还需要在法人登记证上明确区分出“营利性”和“非营利性”，登记为“营利性”的“民有民营”独立学院，要明确其“合理回报”，以保护投资者的财产权，登记为“非营利性的“国有民营”独立学院，要注重发挥其公益性特点，履行其公益性义务，不得擅自从独立学院抽逃资金。对于资产过户的问题，其涉及的问题和环节比较多，需重点把握三个方面的内容，首先要理清独立学院内部产权关系，争取相关部门的支持与配合，如土地管理部门和地方政府部门等，降低或减少资产过户的费用；其次要建立专门的资产评估制度，重点解决对无形资产的评估问题，可参照独立学院办学协议的规定来执行，因无形资产带来的增值部分应归独立学院所有，所形成的资产归入学院资产，强调独立学院办学过程中无形资产的价值和教育的公益性；最后要考虑产权的流动性，通过产权的流动重组实现社会资本“有进有退”和“进退有序”，通过存量转让或引入新增投资实现投资主体多元化，确保独立学院的快速发展。
4.积极大力扶持，走多元化发展道路
“国有民营”独立学院很有发展前途，应大力支持，并逐步予以规范，使其走多元化发展道路，而不是仅仅走独立设置的民办高校这一条道路。