第二节基于商品房市场的化解之道：市场手段与社会保障相结合
房地产商品具有双重属性，它既是商品又是社会保障品。商品的属性已经通过房地产的市场化加以充分体现，但是全部（或者大部分）的市场化也导致了房地产社会保障功能的缺失，并导致我国商品房市场最大的特殊性是垄断属性与需求刚性。一方面，房地产市场以商品房为主的特征使得追逐利润最大化目标的开发商成为了市场上唯一（忽略目前仍然较低比例的保障性住房）的供给者，垄断特性决定了垄断定价的特征和市场效率的损失；另一方面，大部分居民只能靠商品房解决其基本住房需求的事实使得其购房的欲望强烈，在收入增长、前期财富积累和按揭贷款支持下转化为了有效需求，形成了房价上涨的推动力之一。显而易见，要克服我国商品房市场的垄断属性和卖方市场特性（供给瓶颈与需求刚性），走回福利分房时代单纯保障性的老路是不行的，其结果等同于资源配置的无效与市场演进的倒退，更会受到原有既得利益集团的巨大阻力，有效的措施只能是进行市场的分级，即市场化的商品房提供与保障性住房并行的道路，并对商品房市场予以规范。
5.2.1健全开发商市场约束机制
建立有效健康的商品房市场，从市场需求方来说，主要是抑制投资性需求。长期以来，我国的房地产调控政策都是以投资性购房者为主要目标对象出台或调控，主要的措施主要是通过信贷或税收政策，也就是调节投资性购房者保有以及出售房地产的成本，以此抑制需求。本文认为，从理论上说，一方面，投资性购房者是我国房地产市场中供给方联盟中力量最弱的群体，政策调控易于出台也较容易奏效，对其的治理与一般市场经济国家并无大异；另一方面，投资性购房仍是过渡性需求，最终将转化为消费性需求，才能实现其价值。从实证数据上看，当前我国房地产市场事实上也是以消费性购房者为主要需求者的。以上海为例，即使在房地产行业并未出现明显价格拐点的2007年，2007年3月，民间机构“中国指数研究院”在2007年3月抽样统计发现上海的投资住房需求只占总需求的1%，近期存在购房计划的受访者中54%是首次购房。另一家民间统计机构“福纳咨询”在2007年初统计发现，上海的投资性购房需求占总需求11%。而据“中信证券”在2008年10月对上海、北京、广州、成都与武汉五个城市的抽样调查，在受访者未来五年的购房意图中，投资性需求仅占总需求的9%。尽管这些抽样数据都只是管中窥豹，也并不精确，但消费型购房需求是目前我国房地产需求的主流应无疑问。因此，本文对中国房地产市场的讨论始终以消费型需求为主考察，对投资型住房者的市场（政策）约束机制，我们并不过多涉及。
而从商品房市场供给方来说，主要是提高对房地产开发商的市场约束机制，抑制由开发商“囤地”行为造成的房屋供给短缺，同时尽可能减少开发商风险的外部性问题。
一、房地产市场约束机制缺失
1、对供给瓶颈（开发商“囤地”）的政策约束软化
对于开发商的“囤地”行为，过去主要依赖市场监管（政策外部约束），针对开发商的囤积土地的行为，以往国家政策调控主要可以分为两部分措施：一是出台大量税收政策调高开发商持有土地，特别是闲置土地的税费成本。二是规定满两年未动工的，可以无偿收回其土地使用权。按照这些调控政策，从理论上说，开发商持有土地的期限是受到限制的。然而，由于三方面原因，政策效果是大打折扣的，政策约束软化。
（1）房地产开发商作为供给方利益同盟的一员对政策产生的压力显然是大于投资性购房者的，在这种利益集团的作用下，许多针对房地产开发商的调控措施规定都颇具回旋空间，可执行性不强。一方面，在各种调控措施中，多数都是以地方政府“可”，而非限制性规定行文的，如土地闲置满两年政府可收回的限制政策；再如根据《城市房地产管理法》，“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”。另一方面，留有许多余地，违规界定难，可执行性低，如《关于土地使用税若干具体问题的补充规定》的通知（国税地[1989]140号）就给开发商留下了免征的余地：“在商品房出售之前纳税确有困难的，其用地是否给予缓征或减征、免征照顾，可由各省、自治区、直辖市税务局根据从严的原则结合具体情况确定。”
（2）显而易见，调控政策的实际执行权都在供给方利益同盟中的地方政府手中，政策效果有赖于地方政府的作为。显然，地方政府与开发商利益结盟的性质，很容易使地方政府利用法律上的自由裁决权，将规定中的“可以”变为不作为，使这些针对开发商“囤地”行为的外部治理措施形同虚设。
（3）在房地产开发过程中，房地产开发商往往是以成立项目公司的形式进行商品房开发投资的，通过土地在不同项目公司的转让，便利了土地的囤积与炒作。项目公司是指开发特定房地产项目的企业，存续期短。在我国，房地产项目公司往往不像一般项目公司那样在项目建成后仍然投入持续运营并承担相关责任。当一个项目做完（房地产销售告罄）后，公司或者就自然跟着注销了；或者通过借壳上市、股权转让等方式，完成新老更替，资产注入新公司后，老公司就完成了它的历史使命。简言之，房地产开发商可以通过更替新老项目公司的形式来实现土地的转让，助长了土地的炒作空间。
2、对风险外化的市场约束机制弱化
就我国房地产开发商而言，其收益和风险的失衡主要来自于两方面要素：
（1）债权人约束弱化。我国房地产市场开发资金大量来自外源融资（主要是银行贷款，次为期房购买者、上游建筑商等的自有资金），一方面，开发商资金杠杆高，另一方面，相关债权人未能形成对开发商的有效监督。在发达国家，利率既反映了金融体系供给资金的价格，也是银行识别与控制风险的重要工具。在我国，利率的非市场化使得抵押物是解决银行与贷款客户信息不对称问题的唯一机制，这就加大了银行对房地产抵押贷款的偏好，房地产抵押贷款作为优质贷款受到各银行的青睐和追逐。此时，银行与开发商的互利性（当房地产繁荣时，银行业也从中获利）大于其分利性（当房地产衰时，银行可以获得抵押物，当抵押物价值下跌幅度不大时，银行损失也不大），这也就必然削弱了银行业作为主债权人对房地产商进行有效监督的动机。其次，从开发商与上游建设商及其他配套产业，以及期房购买者的关系看，显然，建筑商与购房者都属于相对弱势的利益主体（购房者人数众多，监督成本高），不具备与开发商抗衡与监督的能力。
（2）项目公司的运作形式使内部约束弱化，责利分离。首先，由于房地产开发的责任主体以存续期短的项目公司为主，开发商仅以少量注资承担责任，弱化了其经济自律动机。在我国房地产市场上，法律上的责任主体往往是项目公司，而实际运营主体则是背后的开发商。尽管项目公司和房产公司都依公司法而成立，项目公司同样对消费者有法定责任。但由于项目公司存续时间短，成为空壳公司的风险较大。通过项目公司这种形式，开发商可以在项目开发或销售失败时仅以少量的注册资本金承担责任，丢车保帅，将大部分风险转移给期房购买者与银行。由此可见，项目公司这一存续形式，减小了开发商自身承担的风险，进而也就减小了开发商风险自律的动机。
二、强化开发商的市场约束机制
综上所述，开发商市场约束机制的缺失有三：一是来自开发商自身运作模式，即项目公司的运作模式使开发商经济自律度不高。二是商品房市场上购房者弱势群体的不利地位，对开发商无法形成约束。三是位于上游市场的银行与地方政府对开发商约束的不足。由此出发，强化开发商市场约束机制的要点也应如下：
第一，强化开发商的自律机制，对开发商项目公司运作模式进行规范。从理论上说，就是要尽可能地使开发商责利对称，由项目公司及其股东（开发商）共同承担项目开发风险，使项目公司注销后，仍由股东承担责任，从而规避开发商将风险主要转嫁给银行与购房者，健全开发商对其开发行为的经济自律，强化开发商自身的风险意识，建立来自开发商自身的市场内部约束机制。
具体措施可以如下：如在法律上规定项目公司股东对项目开发成本承担连带责任。当项目开发失败或销售失败时，损及银行和期房购买者利益时，他们可以向股东行使追诉权。
再如在我国，虽然在银行贷款之初，政策对项目资本金比率有门槛限制。如2006年5月29日，国务院办公厅转发建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（简称国十五条）中的第四条明确提出：“对项目资本金比例达不到35%等贷款条件的房地产企业，商业银行不得发放贷款。”但这一规定却并没有明确指出，这个资本金比例究竟是以什么作为基准计算的，是适用于特定项目，项目分期还是开发商。在实质运作中，开发商的自有资本一般都没有达到这个比例的，而是采用项目间转移（不同期开发分立不同项目公司，用销售回款支付首期以后的土地款，并支持下一个项目的开发，使自有资金的杠杆效应达到极致），委托贷款（如由地方政府下属的国资委出面贷款后再转贷给房地产开发企业，2006年底上海“社保案”事发后，上海市国资委对上海国资经营公司的调查显示：上海国资经营公司对房地产领域的委托贷款有70多亿元，其中80%以上贷给了民营房地产企业，委托贷款年利率从6%～15%不等）等形式补充项目资本金。这样一来，开发项目资金真正源于开发商自有资金比例很少，一旦取得银行贷款后，开发商就没有风险了，项目的风险转移到银行身上。要对此进行规范，从房地产公司层面来讲，可以将资本金比例明确为对开发商（包括项目公司和其控股股东）的整体性要求，这样就可以从一定程度上规避资本金项目间转移的行为，降低开发商的自有资金杠杆率。
第二，从对购房者的利益保护看，购房者天生的弱势群体特性使其无力与开发商抗衡。一方面，购房者群体人数众多，分散且缺少联系，缺乏内在的自组织力量，靠自身很难聚合表达成员共同利益。另一方面，购房者内部就存在着消费型购房者与投资型购房者的利益分化，加大了其利益聚合与表达的难度。这就需要由政府出台政策为弱势群体提供制度平台，一方面对特殊利益集团进行治理，另一方面减小群体间的利益分化，使其充分表达利益诉求。但这一制度关键并不是政府对经济的直接干预，仍然在于对市场主体经济自律规则的构建。
第三，针对地方政府与银行对开发商市场约束的弱化现象，如果仔细审视房地产供给方利益联盟形成的微观基础，会发现症结在于，在非市场化的土地市场与半市场化的资金市场中，地方政府与银行也缺乏经济自律与市场约束，其收益与开发商有很大的同构性，而风险却可以再度外化。因此，化解之道应该是健全地方政府与银行市场的约束机制，这将分别在土地市场与资金市场中进行讨论。
5.2.2恢复住房社会保障功能
一、概述：化解需求刚性与弱化市场垄断有赖于住房保障功能的恢复
如前所述，房地产商品的特征之一就在于其兼具社会保障品与商品的双重属性，即使在市场经济国家，解决住房问题的途径也不是完全市场化的，都暗含着政府或资助或扶持的成分。美国市场化的房地产金融体制的初建，就是利用政府信用担保来降低居民融资成本，以提高居民自有住房率。在我国，福利房改革以前走的是政府“计划”配置资源的形式，而福利房改革之后则基本上是全面的市场化。回顾我国房地产发展的这段历史，市场购买和政府资助两种手段实质上是被人为割裂的，要么政府、要么市场，并没有实现有机统一。商品房市场本身就具备垄断定价市场的属性，垄断供给必然是小于最优（完全竞争市场）产量的。当全部（或者大部分）依靠市场解决住房问题时，供给的垄断与巨量的需求很容易造成供需失衡，房地产供给联盟的形成（开发商与地方政府、银行的利益同构）直接加剧了这种供需矛盾，而政策调控又在这种利益失衡的状态下呈现管制失灵的状态，进一步引发价格上涨和投机炒作。近年来，市场失灵与管制失灵并存的问题，实际上是在宣布完全依靠市场解决住房问题的失败。