第二，国债流通制度设计不同，财政赤字的效应也就不同。开放国债流通市场，增强国债的流动性，这既是规范国债制度、完善国债市场的客观要求，又是中央银行公开业务赖以开展的条件，因而是金融体制改革的宏观要求。在国外，公民个人和经济组织购买的国债可以未到期之前到商业银行贴现。如果商业银行因贴现而减少了超额准备金，造成资金不足，则可以将这些国债拿到中央银行再贴现。商业银行对国债的贴现和中央银行的再贴现实际上会扩大货币流通量；当市场货币流通量过多时，中央银行可卖出国债，回笼货币，紧缩银根。中央银行为了调节货币流通量，一般都是通过贴现率的调整来影响贴现量。我国自1988年开放国债市场以来，逐步扩大了国债流通范围，规范了国债市场，使国债交易在证券市场中处于主导地位。虽然我国只允许部分国债进入流通市场，但同样存在国债流通制度的设计对货币供应总量的影响问题。商业银行收购国债，再用国债到中央银行抵押贷款，就会扩大货币供应总量。因此，必须根据财政赤字规模、银行信贷资金来源与运用状况，灵活实施国债流通政策，特别是对银行及非银行金融机构收购国债加强调控，中央银行一定要严格控制信贷规模，防止国债发行与流通造成货币过量投放。此外，在国债偿还阶段，大量货币流入公众、企业和商业银行等机构，货币流通量扩大，中央银行必须根据具体情况，提高准备金率和贴率等，紧缩银根，防止出笼货币对市场的冲击。
总之，财政赤字效应如何，关键在于赤字会不会扩大货币供应总量，即国力的承受状况如何。在社会主义市场经济条件下，财政赤字量为国力所承受，不扩大货币供应总量，财政赤字与国债制度的有效配合，就能实现动员社会闲置资金、调节经济总量和结构的目的；反之，财政赤字超过国力承受度，势必导致信用膨胀和通货膨胀。
二十九、财政促进经济增长8%的政策取向
财政货币政策是政府宏现调控经济的重要手段。两种政策协调配合以及同其他政策措施的协调，对经济持续、稳定发展起着至关重要的作用。今年为了确保全年经济增长8％，中央先后推出了许多重大措施，以刺激投资和消费，扩大内需。比如在货币政策方面，中国人民银行在3月25日和7月1日两次降低金融机构存贷款利率；取消国有商业银行贷款限额控制；改革存款准备金制度；改变贴现和再贴现利率的确定方法。但是上半年的实践证明，尽管央行进行了一系列货币金融政策的调整，单纯依靠银根松动来启动有效需求的社会效应力度是有限的，还要其他经济手段，特别是财政政策和货币政策的协调配合。
在货币政策适度从松的情况下，财政政策如何协调配合，从松，还是从紧，理论界讨论较多，观点分歧较大。一些同志认为，不要因为供求关系变化，市场不景气，推动经济的着力点放在扩大社会需求，就放弃适度从紧的财政政策，否则会重复过去的教训，物价反弹，引起经济波动，吞噬来之不易的“软着陆”成果，主张财政政策仍要坚持适度从紧。另一些同志认为中国经济对外需求受到限制，需要拉动消费扩大内需，主张财政扩张，实行松的财政政策，通过政府加大投资力度实现需求扩张。我认为短期内应选择适度从松（或称适度扩张）的财政政策。如果全面放松财政政策，为速度而超越财政承受能力扩大政府支出，乱上项目、乱铺摊子，搞重复建设，即便是速度上去了，也不会持久，最终还得背上包袱进行调整。同样，如果财政政策适应经济形势变化缺乏弹性，一味求稳，就无法正确处理好改革、发展和稳定之间的关系，从而也就不可能解决经济停滞所带来的一系列矛盾。两相比较，我国经济相对收缩的现阶段，采用适度从松的财政政策同松动的货币政策相配合，有利于充分发挥财政支出所产生的乘数效应，较快地拉动社会总需求，促进经济总量的较高增长。应当指出，适度从松的财政政策从表面上看似乎与造度从紧的财政政策相冲突，实质上两者并不矛盾。因为造度从紧的财政政策，是中央把财政问题放在整个“九五”计划和远景目标纲要大视角下制定的一项长期政策，并不是说各个年度贯彻执行中不能有任何调整或采取一些必要的灵活措施。相反，国民经济发展过程中出现了短期波动，适时调整财政政策，“熨平”波动，最后还是为了达到促进经济长期、持续、稳定发展，两者目的是一致的。
问题在于适度从松的财政政策，这个度应当如何把握？我认为在不减少财政收入的前提下，短期内，财政支出适度扩张可以重点考虑如下几个方面：
1.调整财政支出结构
适应市场经济需要，转变政府职能，规范财政支出范围是一项长期而又艰巨的任务，很难一蹴而就，从近期来看，支出结构调整的重点应放在解决机构改革、压缩非生产性支出，加大公益性基础设施投资力度方面。我国各级行政、事业部门，由于机构庞大，人员臃肿，吃掉了大量财政收入。据测算，全国机关职工1000万人，每人每年开支1万元，裁减一半，可节省经费500亿元；全国事业单位职工2500万人，每人每年人头费5000元，如果将一半人推向社会和市场，可减少财政支出625亿元，两项相加达1000亿元以上，把这笔钱用于支持社会急需发展领域，拉动需求的效应是十分可观的。
2.增加国债发行量
国债不只是具有筹资功能，而且还具有金融商品、信用工具和宏观调控功能。人们之所以把国债称为“金边债券”，缘于国债投资最安全，且具有流动性和收益性，是中央银行公开市场操作的基本条件。1997年财政部国债、政策性金融债和不规范国债（包括财政历年欠人民银行的借款）三项合计余额约12000亿元，占当年GDP的16％。看来把国债发行规模控制在适度范围内再扩大一些是有空间的，比如向金融机构增加发行专项国债，吸纳商业银行多余资金，既优化了金融机构的资产结构，有利于防范金融风险，又满足了财政支出扩张的资金短缺。只要国债筹资投向体现产业政策，理性地倾斜到农田水利、交通、通讯和高新技术领域，加强管理，便能够对社会总需求扩张快速地产生直接影响。
3.务实地看待财政赤字
财政赤字有害、无害之争，西方国家历来有之，我国亦然。综观当今市场经济国家无一不有大量的财政赤字。实践是检验真理的唯一标准，判断赤字利弊的尺度重在赤字所产生的效应。如果财政赤字起着拉动需求，推动经济发展，扩大就业的效果，是不可怕的。反之就不可取。中国改革开放20年，其中18个年头有赤字，两个年头无赤字，没有对社会经济生活造成严重危害。我不赞成赤字扩张无度，经济条件成熟，财政实力增强，财政收支平衡当然是件好事。按照国际经验，赤字安全线以不超过GDP的3％为警戒线。1997年中国财政赤字为555.6亿元，占既GDP的0.74％：即使扩大到1％、达到700余亿元，赤字规模还是适度的、比较安全的。
4.清费改税
1997年财政收入占GDP的11.5％，收入规模偏小，国家财力十分紧张，试图采用减少税收办法刺激经济是不现实的，然而通过清费改税途径减轻企业负担却是可行的。费税分立的理论依据，简单说，费是政府部门提供服务过程中收取的成本补偿。税是政府根据国家意志参与国民收入分配的无偿征缴，费税分立在任何国家都是客观存在的。可是这些年来，各级地方政府和所属部门越权出台的各项非税收入，名目繁多，数额越来越大。据国家经贸委对部分地区企业的调查材料，费的比重大体占企业应税负担的50％。清费改税已成为事关经济正常运行的重大问题，有必要加大清费力度，规范费税界限，坚决取蹄一切不合理的税外收费，切实减轻企业负担，增强活力，实质上起了减税扩张的作用。
三十、世纪之交的财政工作展望
改革开放20年来，中国人民坚持党的基本路线，高举邓小平理论旗帜，克服种种困难，走出了一条史无前例的改革开放之路，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，初步构建了社会主义市场经济体制。我国国内生产总值，已由1978年的3588.1亿元，增加到1997年的74772亿元，居世界第7位；对外贸易由世界排名27位，上升到第10位，国家外汇储备由1978年的1.67亿美元，增加到1997年的1399亿美元，仅次于日本，居世界第2位；我国利用外资规模居发展中国家首位，在全球也仅次于美国居第2位；人民生活水平显著提高，1978年我国农村居民人均收人为133.6元，1997年提高到2090元，城镇居民人均可支配收入也由同一时期的345.5元，提高到5160元；财政在改革开放深化，国民经济迅速发展的基础上得到了发展壮大，1978年全国财政收入只有1121亿元，1997年增加到8642亿元。
世纪之交的经济将进一步全球化和地区化。随着科学技术的突飞猛进，21世纪将会成为知识经济的世界。谁对这一重大问题醒悟早、看得清、动作快，谁就能够在工作中抓住机遇，争取主动，取得胜利。财政是为实现政府职能服务的，是实现政府职能的财力保证和基础。我认为要适应未来经济形势发展，财政工作要在以下几方面有所作为：
1.继续转变理财观念
中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，财政工作要牢固地树立市场经济观念，一切从市场经济的目标出发，对改革和发展中出现的问题作出客观的认识和实事求是的评价，找出积极的、切实可行的解决办法。例如当前在财政投资方面就不能习惯于过去的粗放式发展，只讲数量增长，而忽视效益。
2.要为我国知识经济的发展创造条件
一是要加大科技、教育的财力投入，进一步落实科教兴国战略。二是要充分利用财政杠杆的作用，促进改革深化，提高开放档次，特别是要加强同先进国家和地区的经济、技术合作与交流，提高我国科技水平，以缩短同发达国家的差距。
3.用好财政政策，保证各个时期国家宏观调控目标的实现
当经济波动处于回落状态，需要灵活地采用积极的财政政策与货币政策相配合，推动经济的回升。而当经济波动处于回升状态后，则宜采用适度从紧的财政政策与货币政策协调配合，防止物价上涨过高给社会经济生活造成危害。
4.重视信息技术在财政工作中的运用
作为国民经济信息化重要组成部分的财政信息，必须与我国国民经济信息化相适应。为此，在跨世纪的财政工作中，要把信息技术的运用问题提上议事日程。重视采用先进的信息技术装备财政部门，逐步实现财政信息化，更好地发挥财政职能作用，提高财政宏观管理效能。
5.适应经济形势变化，积极探索财政制度创新
财政制度属上层建筑，对经济的发展起着促进和阻碍的双重作用。为此，在财政工作中，要重视经济形势的变化，注意财政制度的创新。在这方面我们已有不少新鲜经验值得总结。例如1998年国务院决定对大型国有企业派遣稽察特派员，以监督大型国有企业的资产运行和盈亏状况。
6.注重防范财政风险
财政收支的风险是客观存在的。比如财政体制改革，如果不考虑所付出的成本与风险，造成财力分配失误，地区间经济发展差异过分悬殊，就会影响到全社会的安定团结。至于发行内外债和借用外国贷款所存在的风险更是显而易见。增强财政风险意识，有利于提高财政工作整体水平。
三十一、关于财政学科理论体系的三个问题
一、“公共产品论”能否成为我国财政理论的基础
80年代以来，随着改革开放深化，西方经济理论的大量引进，财政基础理论探索日益成为理论界的热门话题。报刊杂志在这方面刊出了大量文章，讨论的焦点归根到底是“国家分配论”在新形势下是否还有用？过时没有？“公共产品论”能否替代“国家分配论”作为构建我国财政理论大厦的基础，在紧密围绕“国家分配论”与“公共产品论”两大理论的争论中，两者都有拥护者、支持者和反对者。
对“国家分配论”持反对意见的同志认为，这一理论体系是计划经济体制的产物，我国财政之所以职能模糊，作用乏力，困难重重，国有企业之所以难于搞好，其理论根源就在于“国家分配论”的障碍。有的认为“国家分配论”会导致“唯意志论”，甚至还有人提出“中国没有真正科学的财政分配理论，‘国家分配论’早已过时了，只有西方财政理论才适应我国今后的经济模式”，主张应“大胆向西方财政基础理论靠拢”。一句话，就是力图用“公共产品论”替代“国家分配论”。西方公共产品理论，自古典学派创立以来，经过两个多世纪的不断丰富和发展，逐步建立起了一套完整的理论体系，为维护资本主义制度，繁荣资本主义经济提供理论和政策依据，确实起了良好作用。笔者认为公共产品理论毕竟是资本主义生产方式下，为满足资产阶级政府需要的产物，不加分析地全盘照搬，不适应中国国情，不能成为我国社会主义财政理论体系构建的基础，这是因为：
1.“国家分配论”与“公共产品论”建立的理论基础不同
“国家分配论”是以马克思主义国家学说为基础建立的。马克思主义国家学说从唯物主义出发，始终认为国家不是从来就有的，也不是永恒的。它是随着社会分裂为剥削阶级和被剥削阶级，是阶级矛盾不可调和条件下的产物，它内在于社会生产方式之中，是经济上占统治地位的阶级，为维护自身利益而对被统治阶级实行专政的工具，为巩固和发展社会主义生产方式服务。国家随着阶级的产生而产生，必将随着阶级的消亡而自行消亡；与此同时，国家的职能也将丧失其作用而退出历史舞台。我国社会主义初级阶段实行社会主义市场经济体制，马克思主义国家学说没有过时，国家仍然是阶级压迫的工具，国家的职能理所当然要为建立和发展社会主义公有制，并积极推进以公有制为主体，多种经济成分进一步共同发展服务。财政作为国家参与社会产品分配的重要手段，必须为公有制经济保驾护航，维护其主体地位，为多种经济成分共同发展创造有利的外部条件，极大地解放生产力。财政分配围绕国家职能展开，扩大到政治、经济、文化教育等社会各个领域，是社会主义国家经济职能作用的必然。“公共产品论”则是以资产阶级国家学说为基础建立的。这一理论的代表人物是法国资产阶级启蒙思想家卢梭，他从唯心主义出发，认为国家的创立是人民通过协议订立契约的结果，是人们的自觉意图而产生的，不承认国家的阶级实质。因而国家游离于生产之外，政府是执行公意的机构，同社会生产力和生产关系无关，没有必要直接介入生产过程，只能在社会生产领域之外，为社会契约的履行服务，这就为“公共产品论”奠定了基础。