自播迁以来，皇太后宵夜焦劳，朕尤痛自刻责。深念近数十年积习相仍，因循粉饰，以致成此大衅。现正议和，一切政事尤须切实整顿，以期渐图富强……执中以御，择善而从，母子一心，臣民共见……着军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚，各就现在情形，参酌中西政要……各举所知，各抒所见，通限两个月，详悉条议以闻……朕与皇太后久蓄于中。事穷则变，安危强弱全系于斯。倘再蹈因循敷衍之故辙，空言塞责，省事偷安，宪典具存，朕不能宥。将此通谕知之。[25]
流亡的孤独与恐惧让慈禧太后清醒了，清政府贵族从满洲八旗入关到八国联军进入北京，从军事武装集团向官僚集团转变后，形成了一个以清政府执政精英为首的利益集团，直至太平军造反，国家分化成了两个派系的集团：清政府跟汉族武装集团。为了保护既得利益，清政府执政集团内部的保守派反对利益重组式的政治改革；汉族武装集团在战争结束后，为了取得持续的政治筹码，大力推动经济改革，企图掌握国家的经济主导权。
地位不保的统治者会是最真诚的改革者吗？
经济改革的过程也是汉族武装集团从军事集团向政治集团转变的过程。清政府执政集团的政治钳制术让李鸿章和左宗棠相互倾轧。汉族武装集团的转变过程相当悲剧，曾经的战场悍将成了效率低下的官僚，先进的火器难以装备出精锐的现代化军队，中法战争、甲午海战分别将左宗棠、李鸿章多年的心血毁于一旦。从1883年中法战争后，中国改革陷入原地踏步的状态。
1898年，激进的康有为选择了没有实权的皇帝。光绪皇帝试图通过股票来检验王公大臣们的忠诚，但却最终流产。伊藤博文为了日本钢铁工业来中国谈生意，慈禧太后却担心伊藤博文会把自己当成中国的宰相。这一连串滑稽可笑、看上去毫不相干的事件，最终成了权力争夺的发酵剂，慈禧太后连夜发动政变囚禁皇帝，戊戌变法也最终喋血收场。现在，慈禧太后终于要跟光绪皇帝一心搞改革了。
光绪皇帝登基那一年，军机大臣文祥在临死前给皇帝提交了一份秘密报告，希望中国仿照西方议会制，进行全面的政治体制改革。文祥的秘密报告反映出了统治精英内心的焦虑。面对西方列强的军事威胁，统治精英中的开明派不得不集中国内有限的经济跟财赋资源，来推动与国防有关的军事工业的发展，这种牺牲资源有效配置的改革，会进一步拉开统治阶层跟民众的距离。
西方国家的资源配置同民众的冲突，是通过反复的微观博弈与充分竞争来实现平衡的。江南制造总局与马尾船厂这种吸纳了全国财力的军事工业，在没有人才与成功模式的情况下，资源浪费和低效率问题不可避免。一个王朝沉睡了两百年，突击改革的问题需要通过在试错过程中的制度建设来逐步解决，清政府执政精英们希望中国政治体制向开明专制型转变。
开明专制化的改革在清政府执政集团内部引起了很大分歧，他们最终决定向日本学习，第一个阶段集中实现国防现代化。中国的军事工业改革早于日本的明治维新，而且在中日两国中，谁先崛起谁将拥有东亚的话语权。日本的间谍们一直在向东京报告中国官僚的腐败，还说中国的改革已成为官僚们贪权敛财的通道，汉族武装集团展开的经济改革从一开始就是为了向清政府执政集团争取更大的政治空间。
中法战争与中日战争破坏了汉族武装集团的军事强国计划，更打乱了清政府执政集团的政治改革设计。甲午海战，中国跟日本就各自的改革效果进行了摊牌，事实证明：现代制度转变能力的低下导致了科技现代化能力的低下。更要命的是，甲午海战还打掉了政治改革的经济基础和改革者的信心，导致清政府跟汉族政治精英们陷入前所未有的焦虑之中。危机感迫使清政府执政精英们要寻求一种更为激进的改革路线来扭转中国危险的局面。
1898年，以康有为为首的改革少壮派走上历史的舞台，他们团结在同样少壮的皇帝身边，他们有着现代化的意识跟眼光，形成了大清帝国一股现代化的精英势力。少壮派存在的强烈的危机感与焦虑感导致他们在政治决策的时候缺少了理智，企图通过一个不能完全掌握国家权力的皇帝，在一百多天内完成欧洲花了上百年才完成的转型，他们没有取得温和派以及地方督抚们的支持。更重要的一点是，少壮派处在政治权力的边缘，缺乏体制内改革的经验，这使得他们很快就被庞大的传统官僚体系所孤立。
1900年，一场围绕皇帝废立的宫廷角逐，最终导致了八国联军进京，上演了一出皇帝太后夺命西窜的闹剧。清政府执政集团的威信急速流失，东南互保的督抚结盟也已经威胁到北京权力中心的地位。因此，慈禧太后需要通过自上而下的全面改革来扭转自己的权力危机，重建清政府执政集团的威信，以张之洞为首的官僚精英们对慈禧太后的改革寄予厚望，因为“处于权威危机中的统治者往往会迅速地变成真诚的改革者，他对改革的真诚，来源于他对保住权力的真诚”。[26]
南方总督提出了改革蓝本
1901年3月23日，一份洋洋洒洒的万言书被快马加鞭送往西安。
万言书的作者叫杨儒，是大清帝国驻俄国公使。一天前，杨儒跟俄国财政大臣维特、外交大臣拉姆斯道夫谈判时急火攻心，在回公使馆的路上摔断了腿。那天夜里，杨儒看到了慈禧太后跟光绪皇帝联合发布的上谕，他不顾大夫的劝告，连夜在病床上写下了万言改革书。
杨儒曾经出使北美、中美、西欧、中欧，见证了海外诸多国家通过改革走上强盛之路。无论是德国的皇权至上，还是英国的君主立宪，都是经过了自上而下的政治体制改革，整顿吏治，广纳人才，完善科学的行政管理体系，建立现代化的司法体制，约束官僚体系的权力，保护工商业阶层的权益。
“彼有商学而我不讲，彼有商会而我不兴，彼且有公司以集资，国家为保护，故中国商货出口不敌进口，互市以来，彼愈富而我愈贫。”[27]杨儒发现，在英德两国的皇权之下都有一个先进的内阁决策机构，还有一个专门的机构为国家的财富谋划。中国从1862年的军事工业改革开始，至今没有一个统一的中央机构主导改革，更没有与改革配套的顶层设计和法律制度。
大清帝国的财政是相当糟糕的。户部虽是国家的财政机构，但却从没有进行过科学的预算跟决算，更没有一个立法机关监督户部的工作，唯有皇帝可以直管财政大臣。普天之下，莫非王土。皇帝经常将户部当成自己的钱袋子，为了供养庞大的皇室，皇帝还有独立于户部财政体系的小金库——内务府。在杨儒看来，一个国家的强盛首先是工商业的崛起，工商业资本化必须要有配套的专业财富管理部门，以及专门的法律约束。
杨儒的改革计划得到了张之洞和刘坤一的支持。1901年7月，两位总督连续三次联合向慈禧太后提交改革报告，在教育制度、政治人才、军事建设、财政税收、司法审判、金融、邮政等各方面提出了详细的改革方案。张之洞跟刘坤一两位南方总督的报告成为清政府执政集团新政的蓝本，史称“江楚会奏”。
张之洞跟刘坤一都在体制内混了多年，拥有丰富的政治经验与改革经验，能够准确地摸准清政府执政集团的改革底线，他们没有直接提出君主立宪、议会制这样激进的政治改革方案，而是从行政管理机构改革入手，开始废除科举这种传统的人才选拔制度，推行现代化新学，一步步渗透，慢慢地对统治者的意识形态进行松土。他们希望通过整顿吏治，清除腐朽的官僚，以清明的形象挽回政府的信用，为政治体制的改革铺平道路。
一个国家的强盛，除了政治上的全方位改革，经济改革同样必不可少。而经济改革必须有一个整体的工商业发展规划，这样才能全面推动经济振兴。工商业的发展也应该由国家进行统一的宏观调控，失去了国家统一管理的工商业是无法做到资本规模化的。资源无法得到集中开发、优化分配，便会削弱资源的优势竞争力，不断的投入只能一步步演变成沉没成本，造成国家资本只有投入没有回收，极大地浪费了财力物力。
从轮船招商局到汉阳铁厂，官督商办的企业由于缺乏朝廷的统一规划，在开矿、冶炼、运输、金融等环节上相互独立，在各种资本的作用下形成了独立王国，导致资源不能得到充分有效地利用，在跟国际资本竞争的过程中，难以形成集群优势，不少企业陷入亏损甚至关门的泥淖。而国际资本则在政治外交的保护下，借机夺取对中国企业的控制权，进一步夺取对中国资源的控制权，导致中国经济改革陷入恶性循环之中。
“互市以来，大宗生意全系洋商，华商不过坐贾零贩。推原其故，盖由中外懋迁，机器制造，均非一二人之财力所能。所有洋行，皆势力雄厚，集千百家而为公司者；欧美商律，最为详明，其国家又多方护持，是以商务日兴。”[28]张之洞跟刘坤一尖锐地指出，“中国素轻商贾，不讲商律，於是市井之徒，苟图私利，彼此相欺，巧者亏逃，拙者受累，以故视集股为畏途，遂不能与洋人争衡。”
盛宣怀对这些话自然是深有感触。1900年前后，他与日本方面在商洽借款时，日本驻上海总领事、日本外务省、内阁都在幕后运作并帮忙；德国人为了霸占大冶矿权，甚至通过德国皇帝向总理衙门施压。“况凡遇商务讼案，华欠洋商，则领事任意需索，洋欠华商，则领事每多偏袒。”张之洞亲历了日德两国军舰对峙汉江的全过程。为了生意出动军舰，难怪有华商“雇无赖流氓为护符，假冒洋行”。
国际资本侵蚀国内资本，华商依附洋商名下，“若再不急加维持，势必至华商尽为洋商之役而后已”。张之洞跟刘坤一建议，经济改革一定要有中国的商业法律，“则华商有恃无恐，贩运之大公司可成，制造之大工厂可设，假冒之洋行可杜”，他们觉得杨儒的万言书很有道理，“舍富强难图立国，舍变法莫致富强”，希望北京方面采纳杨儒的“固封圉，求贤才，裕财用，整内治，重使务，集众长”改革六策，通过变法改革弊政，补救时艰。
袁同志“以石压卵”，收北洋大权
八幡所熔铁失败，伊藤博文死咬大冶铁矿
圣彼得堡严重的经济危机像病毒一样在欧洲蔓延开来，铁路建设大规模削减，钢铁进口量猛烈下降。向俄国出口大量钢铁的美国跟着爆发危机，钢铁产量减少三成。通过甲午战争攫取中国两亿白银的日本，短短几年就获得了空前的繁荣，随着本国经济与欧美接轨，经济危机的病毒迅速将日本也拉下水。日本的生铁产量下降近五成，造船业削减近三成，铁路建筑更是下降了七成。经济危机直接导致伊藤博文内阁下台。
明治维新之初，伊藤博文就开始推动以钢铁为首的重工业的发展，八幡制铁所就是伊藤博文一手培养出来的企业，所以连铁矿石交易这样的事情他都会亲自到中国来谈判。伊藤博文现在寄希望于八幡制铁所，因为从大冶铁矿运回日本的铁矿石终于快冶炼出炉了。一旦八幡制铁所能够冶炼出优质的铁轨，日本的重工业就能重振旗鼓迅速地腾起。
就在伊藤博文等待八幡制铁所好消息的时候，老对手李鸿章终于走完了自己的人生。1901年11月7日，李鸿章在贤良寺与世长辞。那一天，落叶飘满了贤良寺的台阶，王公大臣们目送李鸿章走完了最后一程。伊藤博文对死了的李鸿章依然恨之入骨，因为他生前跟沙俄走得太近了，俄国一直在跟李鸿章谈判远东铁路的建设问题，“闻薨之前一点钟，俄使尚来催促画押。”[29]
李鸿章的死打乱了俄国人在远东的计划，负责俄国远东铁路建设的财政大臣维特感叹，没有了李鸿章，一切谈判都要从头再来，更关键的是北京再也没有一个人能勇敢地站出来，负责与外国人交涉。伊藤博文不信邪，他认为大冶的铁矿石已经运回日本了，现在张之洞已经成了北京的新贵，他跟刘坤一的“江楚会奏”已经成了北京改革的蓝本，日本在湖北的生意不但会一直进行下去，还会越来越大。
1901年11月18日，八幡制铁所从大冶铁矿运回去的铁矿石第一次冶炼开炉，日本首相桂太郎代表明治天皇率领总理内阁大臣、参议院、众议院全体议员，邀请各国驻东京大使观看开炉仪式。人们在大高炉前焦急地等待了两三个小时，只见几个工人疯了一般上蹿下跳，最后出现尴尬的一幕——“熔铁炉的炉门打不开，熔融的铁不能流出。”失败，两院议员、当局大臣等都目瞪口呆。[30]
日本犯了低级的错误，遭遇了世界性的尴尬。盛宣怀很快就得到一个消息，伊藤博文为了找出熔炉门打不开的原因，将因贪污辞职的原东京帝国大学教授野吕景义给招回八幡制铁所。野吕景义很快就找出了问题的症结所在，原来八幡制铁所采购的英国熔铁炉因为烧焦等问题，不能熔炼大冶的铁矿石，要想冶炼大冶的铁矿石，只有将熔炉更换成德国的。
八幡制铁所的失败让日本内阁非常恐慌，因为张之洞利用德国人陈兵汉江的机会，已经将《煤铁互售合同》的有限期修订为五年，也就是说五年之后合同对汉阳铁厂再无约束能力，到1903年日本如果不能解决熔炉问题，大冶铁矿石交易就要重新谈判，而一旦萍乡至湘潭的铁路建成，中国方面完全可以拒绝跟日本的煤铁互换交易。