关于《中华人民共和国旅游法（草案）》的说明
——2012年8月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议会议上
全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿
委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：
我受全国人大财政经济委员会委托，就《中华人民共和国旅游法（草案）》（以下简称旅游法草案）作如下说明。
旅游法是改革开放初期启动的立法项目之一，曾列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，国家旅游局会同有关部门起草出草案。由于当时我国旅游业发展尚处于起步阶段，有关方面对立法涉及的一些重要问题认识不尽一致，草案未能提请审议。
八届全国人大以来，社会上要求制定旅游法的呼声进一步提高，全国人大代表也多次提出议案和建议，要求加快制定旅游法。十一届全国人大财政经济委员会成立后，在研究转变发展方式、推动经济结构调整、实现科学发展等工作中，结合议案和建议承办工作，对制定旅游法问题多次听取国务院有关部门和地方的意见和建议。根据调研情况，2009年12月，全国人大财政经济委员会牵头组织国家发展改革委员会、国家旅游局等23个部门和有关专家成立旅游法起草组。两年多来，起草组先后举行5次全体会议，分别到十几个省（区、市）和有关国家开展调研考察，召开了数十次座谈会、研讨会和论证会，深入研究国内外旅游业发展和旅游立法的情况和经验，先后形成了三个阶段性草案文本和数十个修改稿，并多次征求有关部门和省（区、市）的意见。2012年3月14日，财政经济委员会第64次全体会议审议并通过了旅游法草案。
一、立法必要性
旅游业属于涉及范围广、消耗资源低、带动系数大、创造就业多、综合效益好的服务性产业，对促进经济社会发展和人的全面发展具有举足轻重的作用，有人将其归纳为无烟囱“工业”、无校舍“教育”、无广告“宣传”、无会场“外交”。
改革开放以来，我国旅游业从小到大、由弱变强，实现了历史性跨越发展。截至2011年底，全国各类旅游景区景点达到两万多处，旅行社达到两万多个，星级饭店达到一万多家，旅游直接从业人数超过1300万人，国内旅游人数超过26亿人（次），接待入境旅游超过1.35亿人（次），公民出境旅游超过7000万人（次），国内旅游市场规模居全球第一位，接待入境旅游人数和公民出境旅游消费居全球第三位。旅游业的跨越发展，极大地拉动了我国经济增长，推动了经济结构调整，增加了劳动就业，扩大了消费需求，带动了旅游资源保护和开发利用，促进了区域城乡协调和社会事业发展，丰富了居民的精神文化生活，增进了中国人民与世界各国人民的相互了解和友谊。
许多国家经验表明，人均GDP达到3000美元左右时，居民出游意愿显著增强。随着我国经济持续较快增长、居民收入和生活水平逐步提高、全面建设小康社会步伐显著加快，人民群众对旅游业发展提出更高的要求。顺应各族人民过上美好生活的新期待，不断丰富旅游产品，提升旅游服务质量，促进旅游业持续健康发展，把旅游业培育成国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，迫切需要制定一部综合性的旅游法。
（一）制定旅游法是转变发展方式、增加劳动就业的迫切需要。旅游业是国民经济的重要支柱产业，也是劳动密集型的现代服务业。旅游消费是最终消费和大众化消费。通过立法促进旅游业发展，可以有效带动社会投资和居民最终消费，提高第三产业比重，推动经济结构战略性调整，实现科学发展，降低就业成本，扩大就业规模，优化就业结构，增加旅游接待地居民收入。
（二）制定旅游法是规范旅游市场、促进旅游业持续健康发展的迫切需要。旅游包括吃住行游购娱六大要素，涉及一百多个行业。协调旅游管理与有关行业的关系是一项比较复杂、难度较大的工作。目前我国旅游市场不正当竞争问题比较严重，特别是愈演愈烈的“零负团费”经营模式，严重损害旅游者和经营者合法权益，迫切需要制定旅游法明确一些基本法律规范和旅游合同特殊规定，建立和改进旅游与相关行业管理的协调机制，为实现旅游业持续健康发展创造良好的法制环境。
（三）制定旅游法是提升法律层次、完善旅游法律制度的迫切需要。目前我国还没有统一的旅游法，对旅游活动的规范主要依赖国务院制定的《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等行政法规、31个省（区、市）制定的《旅游管理条例》或《旅游业条例》等地方性法规以及有关部门制定的旅游行政规章。由于缺少上位法支持，这些法规规章不能规定一些基本民事制度和协调与相关法律的关系，难以适应旅游业跨地域、跨行业发展的需要。制定旅游法，提升法律层次，对完善我国旅游法律制度、促进旅游业持续健康发展意义重大。
（四）制定旅游法是促进国际交往、协调国内外旅游法律制度的迫切需要。据不完全统计，目前已经有60多个国家或地区制定了旅游法律，世界旅游组织、欧盟也制定了相关公约。随着我国境内居民出境旅游和境外居民入境旅游日趋频繁，国际交往日益增多，需要把一些通行的国际法准则通过国内法加以确认，促进我国旅游法律制度与相关国家或地区法律制度的衔接。
二、立法总体思路
根据旅游业的地位和特点，经反复研究，确立了制定旅游法的总体思路：
（一）采取综合立法模式。我国目前还没有一部规范旅游的法律，在明确旅游发展促进措施、明确旅游者权益、明确旅游业可持续发展的要求、确立统一的市场规则和规范的权利义务关系、建立国家旅游发展协调机制等方面都有紧迫的立法需求。因当前很难对上述各类旅游立法需求分别制定单项法律，故宜采取综合立法模式。
（二）突出保障旅游者和旅游经营者的合法权益。坚持以人为本，安全第一，以保障旅游者合法权益为主线，平衡旅游者与旅游经营者和旅游从业人员之间的权利、义务和责任，强化政府监管，规范旅游市场秩序，保护和合理利用资源，促进旅游业持续健康发展。
（三）实行统一的旅游市场准则。充分发挥市场配置资源的基础性作用，明确并细化各市场主体间的权利义务关系，着力解决旅游资源及其经营管理中部门、行业和地区分割问题，实行统一的服务标准和市场准则，破除体制机制性障碍。
（四）注重发挥中央和地方两个积极性。既保证全国旅游业的统一规划、统筹管理和市场规则的统一，又为地方根据自身特点制定法规和政策并组织实施留下适当空间。
（五）总结我国旅游发展和旅游监管的经验。充分吸收行之有效的政策和制度，把国务院《关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）和“十二五”规划提出的有关要求上升为法律，使其制度化、规范化。
（六）做好与现行法律和国际通行做法的衔接。在旅游立法框架下，做好与涉及旅游的各行业已有法律规范的衔接，做好与国际通行的行业规则的衔接。