三、草案主要内容
根据立法总体思路，旅游法草案共设十章98条，除总则、法律责任和附则外，分别对旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监管、权利救济等内容作了规定。
（一）关于旅游者权利义务。草案将旅游者权利义务单设一章。在权利方面，体现以人为本的思想，突出旅游者权益保护的地位；在义务方面，强调旅游者有尊重旅游目的地习俗、爱护旅游资源和不损害当地居民、其他旅游者、旅游经营者合法权益的义务。特别针对借旅游为名非法滞留等现象，对出境旅游者在境外的义务和入境旅游者在境内的权利义务作了规定。
（二）关于旅游规划和促进。根据立法技术规范的要求，草案第三章对旅游发展规划编制的主体、内容和规划的衔接、评价作了规定。在旅游促进方面，主要规定各级人民政府应当在产业政策和资金方面加大对旅游业的支持，编制土地利用总体规划和城乡规划时充分考虑旅游设施建设的要求，加强旅游宣传和信息服务，鼓励和支持旅游职业教育和培训，提高从业人员素质等方面的内容。
（三）关于旅游经营。草案第四章对旅游经营者资质、从业人员资格以及经营规则作了规定。一是对旅行社实行经营业务许可，对导游和领队实行执业许可；二是规定旅游经营的一般规则，旅行社的有关经营规范，景区开放的条件和门票管理制度，导游、领队的从业规范，其他旅游经营形式的特别规定；三是对与旅游密切相关的交通、住宿、餐饮、购物、娱乐的经营管理进行衔接性规定。
（四）关于旅游服务合同。旅游服务合同具有关系复杂性、合同主体双方不完全对等、合同目的非物质性、合同履行人身关联性等特点。根据这些特点，草案第五章主要对包价旅游合同的订立、变更、解除、违约作了详细规定，并对旅游安排、代订、咨询合同和住宿合同衔接作了原则规定。
（五）关于旅游安全。草案对旅游安全高度重视，第六章专门作了规范。一是明确了政府的旅游安全职责；二是建立了旅游目的地安全风险提示制度；三是对旅游过程中突发事件的应对提出了要求；四是规定了景区流量控制制度。另外，还对旅游经营者的安全保障、安全警示、事故救助处置作了规定。
（六）关于旅游监管。根据旅游管理涉及多个部门的特点，草案第七章确立了有关部门分工负责的旅游市场监管工作机制和旅游违法行为查处信息共享机制，要求有关部门加强旅游监管，及时查处旅游违法行为。
（七）关于权利救济。为了解决目前旅游纠纷高发、解决机制不顺等问题，草案第八章从有利于旅游者权益保护和旅游纠纷解决的角度，对投诉处理、调解、仲裁、诉讼进行了一些规定，为解决争议提供了法律途径。
四、对几个问题的说明
（一）关于本法调整范围。旅游法作为国内法，只能规范国内旅游活动和旅游经营，对国内旅游经营机构承办的组织境内居民出境旅游及境外居民入境旅游，草案也从经营者和旅游者的角度进行了必要的规定。为此，草案第二条规定“中华人民共和国境内的旅游与旅游经营活动，包括在境内组织的出境旅游经营活动，适用本法”。
（二）关于资源保护。旅游资源开发与保护的关系一直备受关注，不少同志建议草案对旅游资源保护多作一些规定。目前，我国已经制定了土地管理法、城乡规划法、文物保护法、环境保护法、森林法、草原法、风景名胜区管理条例、自然保护区条例等20多部法律和法规，对自然的、人文的资源保护分别作出了详细的、具体的规定，旅游者、旅游经营者在旅游活动中都应当依法履行相关的保护义务。因此，草案在对上述法律法规进行衔接性规定的同时，第四条确立了旅游业发展坚持社会效益、经济效益和环境效益相统一的原则；第二十三条从旅游发展规划的角度提出了对旅游资源依法保护的原则和总体要求。
（三）关于旅游发展规划。旅游规划是安排旅游业发展及相关事项的专项规划。由于其与多方面相关联，因而在起草中争议较大。经过多次协调，草案将其作为旅游促进的一个重要手段加以规定，并侧重对旅游规划与国民经济发展规划及有关专项规划的关系作了规定。同时，草案第二十一条规定旅游发展规划可以根据需要对旅游活动聚集的特定区域内的项目、设施和功能配套提出专门要求。
（四）关于解决旅游项目低水平重复建设。近些年，不少地方旅游项目存在盲目开发、热衷建造人工景点、忽视资源的自然价值和人文内涵等问题。对此，草案从规划的层面予以规范，要求在旅游发展规划中明确旅游业发展的总体要求和目标、旅游产品开发重点、旅游文化建设、旅游基础设施和公共服务建设需求等，通过制定和实施旅游发展规划来规范各方面的行为，解决旅游景点低水平重复建设问题。
（五）关于旅游综合协调机制。旅游活动涉及多个行业，为了保障旅游与有关行业工作的协调，促进旅游业健康发展，草案第七条规定，国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调；县级以上地方人民政府要明确相关部门或机构，对本地区旅游业发展和监督管理进行统筹协调。
（六）关于旅游市场规范。对社会上反映最为强烈的旅游市场秩序混乱和旅游者维权困难等问题，草案从以下方面进行了必要规范：第一，针对“零负团费”，规定旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者。第二，针对强迫购物和另行付费，规定旅行社组织、接待团队旅游不得指定购物场所，不得强迫或者变相强迫购物，不得安排任何形式的另行付费旅游项目，导游服务费用应在包价旅游合同中明示；同时明确包价旅游合同内容必须包括旅游行程安排、游览娱乐项目的具体内容和时间、自由活动时间安排、旅游费用及其交纳等，旅行社不得在包价旅游合同约定之外安排收费项目或者另行收取费用。第三，针对旅游产品和服务质量不高，规定旅行社组织旅游活动应当向合格的供应商订购产品和服务，包价旅游合同内容应当明确交通、住宿、餐饮等旅游服务的安排和标准。第四，针对旅游者维权困难，规定县级以上人民政府应当指定或者设立统一的旅游投诉受理机构，要求受理机构及时处理或者移交相关部门处理，并告知投诉者；根据旅游纠纷中旅游者多为异地诉讼的特点，设置了特殊地域管辖制度。此外，草案还强化了旅游行政主管部门和相关部门的监管职责，加大了旅行社和导游、领队等旅游从业人员的法律责任。
《中华人民共和国旅游法（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。
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