曹参是西汉开国功臣之一，江苏沛县人。公元前209年，跟随刘邦在沛县起兵反秦，身经百战，屡建战功。刘邦称帝后，曹参被封为平阳侯。因曹参德高望重，刘邦请他去任大儿子齐王的相国，由他来辅佐齐王治理齐国。
当时汉朝刚刚建立，曹参到齐国担任相国时，社会经济一片破败凋敝，当时百姓穷困，国库空虚，人口锐减。曹参面对这样一个烂摊子，怎么才能使经济发展、社会稳定呢？
曹参到齐国后，立即把当地德高望重的长者和一批有才识的知识分子请来，虚心地向他们请教：如何来安抚和管理好百姓？如何才能把破败的国家治理好？因为召集来的有好几百人，每个人只是按照自己的认识来谈，所以提出的办法也五花八门，有的竟不着边际。这么大的事，又众说纷纭，搞得曹参也无所适从，一下子很难做出决断。
正当他犹豫不决的时候，有人告诉他，住在胶西的盖公，擅长于研究道家黄老“无为而治”的学说，有治国的才能。曹参听说后，思贤若渴，立即派人带着厚礼恭敬地把胶西盖公请来。盖公来了以后，曹参礼贤下士，亲自拜见，向盖公请教治世安民之道。盖公看曹参一片真心，建议他应该采取清静无为的方法治理当前的齐国。
盖公对曾参说：“只要上面的官府清静，不生事，不扰民，那么下面的老百姓自然生活就安定了。百姓安定后，社会经济随之就能得到恢复和发展，国家也就能治理好了。”曹参听了他的话以后非常高兴，决定把盖公留在齐国，并把自己住的正房让出来，请盖公住，以便随时向他请教治国安邦的良策。
曹参在齐国担任相国的9年中，按照黄老“无为而治”的办法制定各项政策，起用一批老成持重又爱护民力的官员，不准官员去打扰百姓，严惩做坏事祸害百姓的官员，使齐国经济很快得到恢复和发展。社会日趋稳定，百姓过上了比较安稳的太平日子，所以齐国人都称颂曹参是贤明的丞相。
汉丞相萧何死后，曹参继任汉丞相。他完全按照萧何所制定的政策治理国家，仍然采取了无为而治的方法，使汉初“休养生息”的政策得以很好地推行。