在解决土地问题上，汉光武帝完全失败了。建武十五年(公元39年)，刘秀针对当时“田宅逾制”和隐瞒土地户口的严重现象，下令全国检核土地户口。豪强霸占大量土地，州郡官不敢去查问，对广大农民和某些缺少势力的地主，在清查过程中以查田为名，大肆讹诈，逼得全国农民和某些地主到处起兵反抗。东汉朝廷向豪强势力完全屈服，不再检查垦田与户口的实数。汉光武帝也自称“吾理天下亦欲以柔道行之”。
刘秀建立东汉王朝后，首先致力于整顿吏治，进一步抑夺三公职权，使全国政务都经尚书台，最后总揽于皇帝。加强监察制度，提高刺举之吏，如御史中丞、司隶校尉和部刺史的权限和地位。还采取了不少措施来安定民生，恢复残破的社会经济，建武六年(公元30年)下诏恢复三十税一的旧制。东汉初年的封建租赋徭役负担，比起西汉后期和战争期间有所减轻。他统治的时期，史称“光武中兴”。
光武帝在其统治末年还“宣布图谶于天下”，企图以儒家学说与谶讳神学的混合物作为思想武器，加强对人民思想的统治。
14.世家大族的兴起
西汉地主阶级分无市籍与有市籍两部分。无市籍地主有做官吏的权利，有市籍地主不得做官吏甚至法律上不许占有田地。这两种地主虽然都有大小豪强，但从政治地位来说，无市籍豪强是上层豪强，它的最高级是贵族和大官僚；有市籍豪强是下层豪强，它的最高级是大商贾。政治上，上层豪强排斥下层豪强。经济上两种豪强有相同处，就是上层豪强也经营商业，下层豪强也兼并田地；他们又有相互联系之处，就是下层豪强向上层豪强行贿取得政治上的保护。
汉光武帝本人是个大豪强。他所依靠的统治集团(云台二十八将、三十二功臣、三百六十五功臣)是一个以南阳豪强为基干的豪强集团。汉光武帝封功臣365人，封外戚45人，与宗室王侯合成一个豪强集团。朝廷用人，主要从这个集团中选取，特别是南阳人。东汉皇室宗室的男女嫁娶，大体上也不出这个集团的范围。皇后皇太后的母家是这个集团中最有势力的一家。这个集团一开始就显出严重的兼并性和割据性，因之东汉前期，作为中央集权体现者的朝廷，只能在不妨碍豪强利益的限度内对他们行施一定程度的控制权。东汉后期，两个豪强集团猛烈地争夺对朝廷的控制权，大大发展了它们的兼并性和割据性。它们给广大农民制造出无限的灾难，最后引发了黄巾大起义。由于大起义的失败，豪强们各依自己的武力，公开割据称雄，统一的外壳破裂了，社会进入大混乱的分裂时期。
东汉仕进的道路一般是公府辟召，就是三公等大官特聘着名士人做本官府属官，也有一部分是郡国荐举，就是郡太守国相按20万人口选举孝廉一人的比例，每年保荐孝廉若干人到朝廷，考试及格后授各种官职；极少数是由积累资格逐渐上升。中小地主要做官吏，只好先读书，因此，东汉太学、地方官学、私学都很发达。为争夺有限的政府职位，士人间竞争激烈，在孝廉这个名义下，包含着各式各样的求名法。荐主与被荐人在政治上发生君臣的关系，在私人情感上发生父子的关系，被荐人如果对荐主不表现臣子的情分，就算忘恩负义，将为士人所不齿。大官们历年荐举士人，形成许多大大小小的私人集团。有些名门世家，甚至形成门生故吏遍天下的巨大团体。如弘农杨氏，四世三公，门生故吏遍天下，没有人不巴结的。东汉后期士人逐渐从外戚为代表的上层豪强集团里分化出来，变成官僚集团，在外戚、宦官两种势力之外，自成一种势力。它的政治代表，是士人出身的三公和大名士，它的政治倾向一般是接近外戚集团，反对宦官集团。它的进一步发展，就成为魏、晋、南北朝的士族。
15.“跋扈将军”
公元88年，10岁的汉和帝继位，窦太后临朝称制，外戚窦宪总揽大权。首先宣布“罢盐铁之禁，纵民煮铸”。这就是朝廷让出盐铁大利来换取豪强对窦氏政权的默许。从此豪强实力大增，政治上的野心也随之加强。东汉后期国家衰弱，豪强却拥有强大的武力，最终酿成东汉末年社会空前大破坏的军阀混斗局面。
窦宪掌权后，窦家的大批徒党都做了朝官和地方官，最小的也得做个县令。这些徒党们尽量搜刮民财给窦宪送礼报恩。窦家又养了许多刺客，迫害比较正直不肯附从的官僚集团中人。公元107年，邓太后临朝，邓骘辅政。邓太后授权河南尹、南阳太守等重要地方官严格管束邓家人和邓家的亲戚宾客。邓太后为开国元勋邓禹的孙女。邓禹家教很严，其子孙都能遵守祖训，谦恭谨慎，遵守法度，自奉节俭。邓太后临朝称制十余年，对她的娘家子弟严加约束。邓骘兄弟也能束身自修。
邓太后死后，安帝亲政，阎显得势。公元125年，阎太后临朝，阎显掌大权。汉冲帝刘炳即位时年仅2岁，由梁太后临朝听政，太后兄梁冀掌管朝政。梁太后选用熟悉典章有办事经验、柔媚谦恭、不抵触任何人的官僚，逐杀李固为首的耿直派官僚，取得相当的均衡，梁家政权因此保持了将近20年。
冲帝死后，梁太后为了长期掌权，又将另一个年仅8岁的皇族成员刘缵迎入宫中，于公元145年正月立为皇帝，改元“本初”，此即汉质帝。
质帝即位后，朝政仍旧由梁氏家族把持。梁冀专横跋扈，甚至公开贪污、勒索。东汉政治从此开始进入最黑暗时代。少年质帝天性聪明伶俐，对梁冀的专横跋扈极为不满。某日上朝时，小皇帝竟当着满朝文武大臣，指着梁冀说：“此跋扈将军也。”梁冀大为恼怒，担心质帝成年后难以控制，竟命令内侍把毒药掺进饼中，将汉质帝毒死。此时，质帝在位才1年多，年仅9岁。
梁冀毒死汉质帝后，又拥立另一个少年皇族刘志做皇帝，改元“建和”，此即汉桓帝。梁冀做了20多年的大将军，穷奢极欲，为所欲为达到了极点，权重势盛。朝廷内外所有官吏无不畏惧，无不俯首听命，乃至连皇帝也不能过问任何政事。这20多年是东汉外戚掌权的鼎盛时期，也是梁冀及其家族的“黄金时代”。然而，盛极转衰，在这个“鼎盛”的背后埋伏着梁氏覆灭的危机。公元159年，汉桓帝结合一批宦官杀梁冀，又杀梁家重要徒党自三公、九卿至州刺史、郡太守凡数十人，斥逐次等徒党300余人，朝官几乎一下空了。这几百个徒党献给梁冀和梁冀自己直接搜括来的赃物，被朝廷没收后，官卖得钱30亿。
16.党锢之祸
汉光武帝为集中全力，在朝官中设尚书六人，分掌全国政事。在宫内设中常侍、小黄门、中黄门等宦官多人，掌传达皇帝口诏，阅览尚书呈进的文书。东汉后期，宦官经常从外戚手中夺得政权，指挥尚书们发号施令，朝廷大官无法对抗。宦官都是无赖凶狡人出身，他们夺得政权后，成为有市籍地主，也就是下层豪强的政治代表。
公元92年，汉和帝与宦官郑众密谋，杀窦宪，窦家党徒全部革官下狱治罪。郑众因功封侯，宦官从此参与政事。
东汉后期，朝官主要是外戚徒党，做地方官的主要是宦官徒党，耿直派官僚当然感到不满，企图仕进的士人更是无路可走。这种情形，迫使耿直派官僚、名士、太学生结合起来，联络外戚来反对宦官。
太学生们斥责宦官“噬食小民”，固然是出于义愤，但梁冀罪恶并不比宦官轻多少，太学生却一句话也没说，足见他们的主要目的，还在于反对宦官侵夺仕路。
自公元159年梁冀死后至167年汉桓帝死，几年间宦官势力几乎达到独霸政权的地位。内外重要官职多被宦官党徒把持，官僚集团的道路比梁冀死前更狭窄了。耿直派官僚、名士、太学生以及地方官学生、私门学生结成广泛的士人集团，展开了士人、宦官间的斗争。
耿直派官僚大都是名士出身。有些人已经做了大官，仍保持名士身份。如李膺做河南尹，与名士郭泰等人交结，被士人推为名士的首领。另外太学生3万余人，以郭泰、贾彪为首领。郭泰等人结合陈蕃、李膺等耿直派大官僚，评论朝政，褒贬人物，公卿大臣竭力接待士人，希望免受恶评。公元166年，汉桓帝指名士李膺、范滂等200余人为党人，下狱治罪。公元167年，汉桓帝赦党人回家，禁锢终身，不许再做官。这是第一次党锢之祸。原来在政治上有极大势力的外戚集团，自梁冀失败以后，政治势力和社会影响都降落了。代表下层豪强的宦官集团，虽然政治上有极大权力，却以获得名士们的一些礼遇为荣幸。东汉初年以来，逐渐形成世代做官的“衣冠望族”或姓族，散布在各州郡。所谓“衣冠”是指各种身份的官僚，所谓“诸儒”是指太学生一类的士人。士族内部按族望的高低，门阀的上下，也就是按势力的大小来分配做官权。魏、晋、南北朝的九品中正制，就是这一既成事实的法律规定。
窦武、陈蕃死后，汉灵帝大兴党狱，杀李膺、范滂等100余人，禁锢六七百人，太学生被捕1000余人。党人五服内亲属以及门生故吏凡有官职的人全部免官禁锢。这是第二次党锢之祸，对士族的打击是惨重的，内外官职几乎全部被宦官集团占据了。
党锢之后，东汉的政治更加腐败。汉灵帝和宦官们为了彻底排斥土族并满足自己的贪欲，索性开一个叫做西园的官员交易所，标出官价公开卖官，地方官一般比朝官价贵一倍。各县肥瘦不等，让求官人估价投标，出价较高的人才能得标上任。189年，汉灵帝死，皇子刘辩继位。何太后临朝，何进掌朝政。何进企图依靠下层豪强董卓杀宦官，不料宦官首先发动起来，杀死何进。士族大豪强袁绍起兵杀宦官2000余人，宦官被全部歼灭。董卓引兵到洛阳，逐走袁绍，废皇子刘辩，杀何太后，立汉献帝。象征中央集权的朝廷已经灭亡，豪强公开进行武装混斗，中国社会转入了空前的大破坏时期。
17.黄巾大起义
黄巾起义是东汉末年河北巨鹿人张角领导的一次农民大起义。当时，地主阶级的掠夺、兼并变本加厉，农民纷纷破产，社会阶级矛盾十分尖锐，从而激起东汉农民群众更激烈的反抗斗争。
巨鹿人张角自称“大贤良师”，奉事黄老，号“太平道”。他蓄养弟子，为徒众画符治病；并分遣弟子8人，周行四方，以其道教化天下，深得农民信任。10多年时间，收聚徒众数十万人，遍布青、徐、幽、冀、荆、扬、兖、豫八州。于是，他便部署徒众为36方。大方一万多人，小方六七千人，各立渠帅。并传言说：“苍天已死，黄天当立，岁在甲子，天下大吉。”还派人在京城寺门和州郡官府等处都用白土写上“甲子”字样。
东汉灵帝中平元年(184年)，大方马元义等先聚集徒众几万人，以中常侍封谓、徐奉为内应，约定在三月五日内外一起起事。不料张角弟子唐周背叛，上书朝廷告密。汉廷收捕马元义，在洛阳车裂，并命令冀州刺史逐捕张角等人。张角见事已败露，便星夜传檄四方，于是“八州并发”。起义者都头裹黄巾为记，史称“黄巾起义”。张角自称天公将军，弟弟张宝称地公将军，张梁称人公将军，在不到一个月的时间里席卷了河北直至长江以北的广大地区。黄巾义军所到之处，焚烧官府，劫掠乡邑，一时，州郡失守，长吏逃亡，天下响应，京师为之震动。
东汉朝廷极其恐惧，派遣北中郎将卢植率东汉军队同张角军战于广宗。卢植在广宗城周围筑起围墙，挖了壕沟，架上云梯攻城，久攻不下。朝廷遣小黄门左丰监视卢植，后撤换了卢植，用东中郎将董卓来代替，继续围攻广宗。但直到第二年的六七月间，广宗依然在起义军的坚守之下。八月张角不幸病死，他的弟弟张梁指挥战斗，张梁军越战越勇，东汉军队处处被动。
东汉朝廷吃了败仗，撤换了董卓，又遣皇甫嵩来代替。英勇善战的张梁军又给了这个刽子手以沉重打击。但是，十月间，起义军麻痹大意，遭到皇甫嵩的夜袭，损失很大，张梁英勇战死，阵亡和投河牺牲的共8万多人。
十一月，皇甫嵩攻张角弟张宝于下曲阳，经过一场激烈的战斗，张宝军10万多人壮烈牺牲。9个月的战斗，黄巾军显示了农民群众的威力，给了东汉王朝以极其沉重的打击，动摇了东汉王朝的反动统治。