10.3.2特殊的人文背景
一是在人们可以进行更理性思维的背景下，能够对过去的发展进行正确的研究和总结。新中国成立后的土地改革实现了“耕者有其田”，土地所有权和经营权都归农民所有。当时，农民有择业、迁移和改变社会身份的自由。1953年中国实施“一五”计划后，工农业之间的矛盾日益尖锐，为了保证工业化任务顺利完成，国家开展了农村合作化运动。随着农业合作化运动的升级，国家权力逐步侵蚀了农民的土地权利。在互助合作和初级社阶段，国家剥夺了农民的土地经营使用权；在高级社阶段，国家又剥夺了农民的土地所有权；在人民公社时期，国家权力开始对农地无偿调拨，在1962年调整中所形成的“三级所有，队为基础”的基本模式构成了整个计划经济体制的基石。为了确保城市粮食供应和重工业发展，国家实施了城乡不同的户籍、粮食供给、教育、就业、养老、住宅等制度，这样就形成了中国特有的城乡二元结构。1978年进行的农村家庭承包责任制改革有力地促进了整个经济体制的改革。作为一项制度创新，农村家庭承包责任制不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题，其缺陷在20世纪80年代中期开始凸显出来。也正是从这时起，全国不少地方纷纷进行农地制度创新，“小产权房”的产生有其客观必然性。
二是在人们自主意识更加突出的背景下，能够对经济社会发展的合宜性分析和判断。到底如何认识国家或政府在经济发展中的作用，到底该如何行使作为“国家主人翁”的公民在经济发展中的作用，始终要寻找平衡点。时代发展的总趋势是政府在经济中的作用越来越大，二元结构转型与政府职能的扩大也是分不开的。尽管人们不断地对政府干预经济所产生的负面影响进行抨击，但几乎每一个人又都偏好于政府甚过无政府状态。道格拉斯·诺思指出，产权理论与国家理论是紧密结合在一起的，“产权的出现是国家统治者的欲望与交换当事人努力降低交易费用的企图彼此合作的结果……最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责……国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”[12]这就是所谓的“诺思悖论”。为什么政府在有效的产权必定会增加其总收入时会选择一组无效的产权？实际上，竞争性约束（被竞争者取而代之的威胁）和交易成本约束（有效的规则可能需要更高的税收成本以至于统治者的税收会降低）构成了无效规则存在的根源。速水佑次郎教授指出，一个国家越不发达，信息越不完全，支持市场的制度（如产权保护）也越不完善。[13]在这样的国家里，市场失败的现象既普遍又严重，因此需要强有力的政府行为来纠正。然而，在不发达国家，政府失败可能比市场失败更严重，如何选择一个在特定历史条件下最优的市场与政府结合方式是发展模式设计中最根本的问题。[14]而在市场方式的选择中，人们即使没有决定权也应该有对经济社会发展的合宜性作分析和判断的权利。
三是在全社会民主公正的要求更趋强烈的背景下，能够对自身在经济社会中应有的地位作出期待和追求。制度是在社会契约和政治认同的基础上对社会全体公民的权利与义务的安排，或者说是为实现此类安排所建立的各种政治规章和伦理规范。那么为了维持制度绩效，制度安排就必须符合制度伦理的核心价值——公正，即国家必须对全体公民的权利和义务作出公正的保护和分配。但是，我国涉及到“三农”问题的制度安排却没能实现权利和义务分配的公正，具体地说，农民在尽到了对国家的义务的同时，却没能享受到对等的权利。农民的政治、经济权利因现实存在的二元结构（主要通过户籍制度、剪刀差、社保体制等表现出来）而受到侵害，从而使农民与城市居民相比，在权利和义务的分配中处于不同等的地位，并且使得制度性歧视成为了一种客观事实，这不仅体现于城市和乡村之间的关系中，而且还体现于国家与农民的关系中。在国家与农民的关系中，农民处于被动、弱小的地位，其合理利益和正当权利不断地受到来自国家合法权力的伤害。农民权力与国家权力的不对称性，真正意义上的契约精神的缺乏，使村民自治在国家的主导下，其发展不仅受到了来自政府行政权力扩张的压缩，而且具有了浓厚的行政化倾向。我国和农民有关的不符合制度伦理的制度设计不仅使中国社会的城乡差距成为世界之最，而且使“农民”这一具有强烈“身份性”色彩的职业不再是社会分工发展的必然结果，而是演化成了一种社会低等级的象征，不仅使农民享有的政治权利、经济权利、文化教育权力等处于一种萎缩状态，而且使“身份化”的农民向“契约化”的公民转变的过程变得复杂而漫长。[15]“三农”问题的根源在于缺乏社会公平和经济理性的制度，给予农民真正的国民待遇是解决“三农”问题的必然选择。
10.3.3特殊的社会背景
一方面是科学发展、统筹发展、和谐发展的发展理念背景。党的十六大以来，中央提出了一系列新的思路和新的理论观点，而科学发展观在这些新思路和新观点中处于中心地位。科学发展观是一个带有全局性的总概念，是我们党在发展理论和发展思路上的自我超越和自我创新。科学发展观的关键词有两个：一是发展；一是科学。发展一词特指发展中国家实现现代化的过程。中国的发展就其实质而言，就是指中国社会从传统社会走向现代社会的历史进程，发展的目标是实现国家的现代化，发展的核心是促进社会的全面进步和人的自由的全面发展。所谓科学，就是发展要科学，就是发展要从本国国情出发，要遵循客观规律，不能主观判断，随心所欲。党的十六大提出，全面建设小康社会的重点和难点都在农村；十六届三中全会进一步强调统筹城乡发展，并把“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”作为完善社会主义市场经济体制的重要目标，把统筹城乡发展摆在“五个统筹”之首。这一重大科学决策，就是强调要以着眼于解决“三农”问题为重点，消除制约城乡协调发展的体制性障碍，正确处理城乡关系，促进城乡一体化发展，加快全面建设小康社会。农业大国和小农大国的国情决定了必须坚持城乡统筹发展。我国是农业大国，农村人口占绝大多数；我国又是小农大国，绝大多数农民是分散经营。这就决定了我国要实现全面建设小康社会的目标，必须把重点放在农村；决定了我国的工业化、现代化必然建立在自身产业比较齐全并协调发展的基础上，而且各大部类之间、各产业之间、城乡之间应该是相互联系、相互依存、相互支持、相互促进的良性循环关系。
统筹城乡发展是一场广泛而深刻的变革，涉及整个社会管理构架的重组和社会利益格局的调整，核心是按照社会主义市场经济的发展要求，改变城乡分治的二元结构，对工农关系、城乡关系和整个国民经济发展进行全局性、战略性调整，建立城乡一体的管理体制和管理机制。这就要求我们必须跳出传统思维方式，科学认识统筹城乡发展的内涵，建立城乡一体的管理体制和管理机制；必须跳出就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的传统思维方式；必须把“三农”问题放到国民经济和社会发展全局中去反思。
另一方面是执政为民、以人为本、全心全意为人民服务的执政理念背景。科学社会主义的创始人马克思、恩格斯始终认为，就其社会组织形式而言，未来的社会主义和共产主义社会，是一种自由人的联合体。“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[16]未来社会是“一个更高级的、以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。[17]人的自由全面发展是马克思主义价值观的核心理念，促进人的自由全面发展是建设社会主义社会的本质要求。要确立以人为本的发展理念，把发展的着眼点和落脚点，都放在促进人的自由全面发展上。正如《世界经济发展宣言》所倡导的那样：“一切经济活动都应该为人类造福，为人类摆脱贫困服务，实现所有人的长远福利，并将之视为一切行动的永恒准则。”[18]我们党领导人民进行改革开放和现代化建设，我们所从事的一切工作，其根本目的就是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，不断提高人民的生活质量，不断改善人民的生存环境，促进人的全面发展。我们现在倡导的以人为本有两层含义，一是相对于以物为本，是对以物为本的传统发展观的否定，以物为本的发展观，仅仅注重发展的物质层面，片面追求经济增长速度，而忽视发展过程中的人文关怀，忽视人的滋生的发展。
“以人为本”一词，强调发展要以人为中心，要以人为本，促进人的全面发展。二是我们倡导“以人为本”的人，不是少数人，而是全体人民。强调在整个现代化建设的过程中，必须使广大人民群众共同享受到经济社会发展的成果，使人民不断得到看得见的物质文化利益，使发展的成果遍及全体人民，提升人民的生活质量，促进人的全面发展。这就要求我们在推进发展时必须认真对待包括农民在内的全体人民的真正夙愿；必须在利益格局迅速实现由平均向利益分化转变的形势下高度重视不同群体之间的利益协调问题；必须充分认识到“对为我们经济社会作出巨大贡献和牺牲的农民的态度问题是考验一个民族的良心的问题”；必须深刻认识到：为什么我们今天改革推进的困难和阻力很大，一个重要原因就是没有解决好重要社会群体的利益需求问题，尤其是农民，他们对于改革的预期比较黯淡，他们看到并经受到了许多现实中的不公平、不公正事件，他们看到并经受到了收入差距的扩大，他们对现有路径下的进一步改革会改善自身处境持保留态度。改革是一场革命，如果我们的改革不能维护和兼顾到社会主要群体的利益需求，我们就很难得到他们的支持；如果改革长期以牺牲一部分人的利益来满足另外一部分人，就很难实现社会稳定。
10.4“小产权房”对我国农地制度路径依赖的跳出
如果说现在我们正在沿循其路径进行运行的制度创新对计划经济时代的制度有着紧密的依赖，从而导致了某些制度短缺和制度执行的失范，那么事实上已经拉开的新一轮农地制度创新，其初始制度的选择必须摆脱当前制度的缺陷，吸取其优秀的部分，打开新的制度创新和制度运行空间。
10.4.1“小产权房”制度转轨变迁以市场经济为背景，在“市场与计划”的关系上摆脱了原有的路径依赖
任何变革或改革都有其特殊的背景。从五十年代到七十年代末的三十年中，中国依照激进的社会主义政策照搬苏联的指令性计划经济，辅之以“阶级斗争为纲”的频繁的政治运动，推行了国有化、施行了计划经济，反右、大跃进、人民公社、文化大革命，经济破坏，中国民穷财尽。同时，人民的言行被拘于官方的思想框框之内，经济活动被限于完全的国家自上而下的、一元的、单向的、统一的安排之中，整个社会和经济失去了活力。而就在这一时期，许多发展中国家（如亚洲四小龙）却突飞猛进，经济迅速发展，人民生活大大改善。人民认识到，必须解放思想了，改革势在必行。