书城经济地方政府基础设施债务融资研究
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第7章 基础设施与相关理论(3)

债权融资的好处是不涉及股权、产权和管理权,但是债权融资一般要求企业具备一定的资信和现金流量支持,以及足够的担保。特别是,债权融资一般期限较短,多用于弥补流动资金的不足,不适宜新建项目、特别是投资回收期长和见效慢的项目。

四、基础设施建设融资:政府融资、信贷融资、债券融资、项目融资由于基础设施具有公共产品(准公共产品)性、经营的自然垄断性和投资资金的集合性等特点,这使得传统的基础设施融资以政府为主导,但近年随着私人资本和竞争机制的引进,基础设施的融资也呈现出多元化趋势。1.政府财政融资财政融资的资金来源主要包括各级政府预算内收入、预算外收入、政府间转移和其他收入。一是预算内收入。在我国,政府预算内收入的主要来源是本级财政的各种税收收入、国有企业收入、债务收入以及部分纳入预算管理的非税收入。其中税收收入是预算内财政收入的主要来源。

二是预算外收入。主要是指行政事业单位为履行政府职能、弥补事业发展经费不足,依据国家法律、法规或各种规章收取或提取的、纳入财政预算外专户管理的财政性收入。具体包括行政事业性收费、基金和附加收入、主管部门所属单位集中上缴资金、其他预算外收入几种类型。

三是政府间转移支付。主要是中央政府对地方政府的补助、各类专项拨款、税收返还、中央增量规范转移支付部分。一般分为一般性转移支付和专项转移支付。其中最常见的是国家预算内投资,即国家发展和改革委员会等中央部委安排的中央财政预算内基本建设资金。

四是国债专项基金。1998年以来,中央政府为了扩大内需、拉动经济增长,通过中央财政增发国债专项基金,用于加大基础设施建设等方面的投入。国债专项资金分为两类:一类列入中央预算支出,用于中央建设和补助地方项目建设;一类转贷给地方政府和中央部门,用于地方和中央部门项目建设,由地方政府和中央部门还本付息,不列入中央预算,也不作财政赤字处理。国债融资缓解了常规情况下财政对基础设施建设投入的不足。

对于缺少现金流的纯公共产品性质的基础设施,财政融资是不可或缺的融资渠道之一。但相对于基础设施的融资需要而言,财政融资数量有限,无法适应我国城市化进程中大规模基础设施建设的要求。而且财政拨款缺乏市场化机制约束,客观上容易导致资源浪费与低水平的重复建设。

2.信贷融资

属于间接融资,主要是指向以银行为代表的金融机构申请贷款。20世纪80年代以来,我国银行开始进入基础设施融资领域,并逐步形成了以信贷融资为主的基础设施融资体制。银行贷款具有手续便利、资金到位快的特点,成为地方政府基础设施融资的主要手段之一。但由于我国法律的限制,在地方建设融资中,多采用政府性公司或企事业单位向银行贷款的形式,同时采用政府隐性担保或出具财政承诺书的方式支持借贷。这种做法将导致银行巨大的信用风险和政府的财政风险,并且由于银行信贷多以中短期资金为主,以追求盈利为目标,而基础设施建设具有周期长、收益低的特点,又将导致了银行信贷与基础设施所需资金的不匹配。

信贷融资的效率介于财政融资和证券融资之间,对于资金的安全性和信用环境的要求较高。在我国现阶段,由于融资手段单一,信贷融资常成为主要的融资渠道,而且带有很强的政府色彩。同时由于我国信用制度建设不健全,结果导致累积了较大的信用风险。信贷融资若要继续发挥在基础设施建设中的作用,需要加强和完善我国的信用体系建设,以及完善借贷主体、担保、还款等方面问题。

3.证券融资

证券融资是直接融资的一种,同时也是一种长期融资。证券融资主要是指资金盈余单位和资金需求单位之间以有价证券为媒介实现的资金融通,包括股票、债券等融资方式。通过股票和债券筹集的资金一般不被用于解决流动性不足的问题,而是被用于购置固定资产等长期性投资,是被作为资本使用的。

证券融资在有着发达资本市场的西方是一种成熟和高效的融资方式。而我国资本市场不发达,债券市场发展滞后,因此证券融资在我国目前的基础设施融资中仅是一种辅助手段;尤其在西方发达国家被广泛应用的市政债券,作为一种成熟的融资工具,在我国目前尚未实施。但我国在分税制的财政体制下,举债权是地方政府应有的财权之一。随着我国财政体制的改革和完善,以及一些地方政府所做的有益尝试,未来市政债券有望成为我国基础设施融资的重要渠道。

4.项目融资

项目融资始于20世纪30年代的美国油田开发项目,后来逐渐扩大到基础设施建设范围。项目融资是一种以项目的未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的融资方式。《美国财会标准手册》对项目融资的定义为:“对需要大规模资金的项目采取的金融活动。借款人原则上将项目本身拥有的资金及其收益作为还款资金来源,而且将其项目资产作为抵押条件来处理。”项目融资不需要以投资者的信用或资产进行担保,也不需要政府部门出具还款承诺,贷款发放的对象是专门为项目融资和建设而成立的项目公司。项目融资以一种创新的方式解决了政府对基础设施资金投入的不足。目前项目融资的主要方式有BOT(Build-Operate-Transfer,建设—经营—移交)、ABS(Asset-BackedSecuritization,资产支撑证券化)等。

BOT融资方式即政府作为招标人,为项目建设和经营提供一种特许权协议,由项目公司作为投资者和经营者安排项目融资、项目建设并承担风险,在协议规定的特许期内经营项目并获得合理的利润回报,最后根据协议将项目归还给政府。采用BOT方式能够吸引大量的民营资本和国外资金,对于政府来说,能够进行风险转移,并提高项目运作效率和技术管理水平,因此作为一种有效的融资手段,BOT近年来在我国许多大型基础设施建设项目中,以其明显的优势受到欢迎。ABS融资方式是指以项目所拥有的资产为融资基础,以项目资产带来的预期收益为保证,通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。ABS融资方式以降低融资成本、分散投资风险、改善资产结构等优势,近年来在基础设施建设领域受到青睐。

本章小结

本章探讨了公共产品的涵义、分类和性质等理论,以及作为公共产品的基础设施的涵义、特征、供给和与经济发展的关系等问题,并概述了投融资的相关理论和基础设施的融资途径等问题。

对于不同的公共产品,应该有不同的投资主体——政府和市场之间的界线要清楚。作为纯公共物品和部分准公共物品,由于其收益低或者没有收益,但对社会具有正向外部性,其投资责任主要在于政府,其资金筹集也主要来自于公共财政预算资金。对于一些有收费机制但回报率不高的“准公共产品”,以及那些回报周期较长的城市设施建设项目,政府在投资的同时,应通过恰当的渠道鼓励和引导社会资金规范、有序地投入。