这篇论文的主题，不是所谓的意志自由（即那个与被误称为“哲学必然性”的信条不巧恰相对立的东西），而是公民自由或曰社会自由，也就是社会所能合法施加于个人的权力的性质和限度。这个问题很少有人简明易懂地说明过，甚至几乎从来没有人如此讨论过，但是它却以潜在的方式深深影响着当代实际的争论，并且恐怕很快就会被认作是将来的重大问题。它远非什么新的问题，从某种意义上说，它几乎自远古以来就把人类分别开来，不过随着人类比较文明的一部分进入到进步时代，它又在新的情况下呈现出来，而且要求人们给予不同且更为根本的对待。
自由与权威之间的斗争，在我们早已熟知的那部分历史中，特别是希腊、罗马和英国的历史中，就是最为显著的特征。但在过去，这一斗争发生在臣民或臣民中的某些阶层与政府之间。那时的自由指的是对政治统治者暴虐的防范。统治者被认为必然与其所统治的人民处于相敌对的位置（希腊的一些平民政府除外）。统治者不管是一个大权在握的个人，还是实际掌握统治权的某个部族或等级，其统治权威不管是得自于继承，还是来自于征服，无论如何，其掌握权力不是出自被统治者的意愿。人们不敢甚至不想对统治者的至上权威提出异议，充其量只是采取各种措施戒备暴政的实施而已。统治者的权力被认为是必要的，但也是高度危险的，因为作为武器它不仅可以用来抵御外敌，还会被用来对付其臣民。这就好比在一个群体中，为了保护更为弱小者免遭无数秃鹰捕食，有必要由一个比其余者都更强的鹰王受命进行统御。但是这个鹰王对群体的戕害实不亚于那些小一号的贪婪者，于是群体又不得不对鹰王的尖嘴利爪时刻加以提防。因此，爱国者的目标就是，在必须容忍统治者向群体施用权力的同时，为之设置某些限制，这些限制就是他们所谓的自由。可用的限权之法有两个。其一，让某些可称之为政治自由或政治权利的豁免权获得认可，统治者若侵犯这些自由或权利即被视为无道，一旦其真的有所侵犯，人们的个别抵制或普遍抗争就被认为是正当的。其二，且一般说来是比较晚近的做法，即宪政制衡的确立，使得统治权力某些重要措施的实施，要以得到群体或被认为是代表群体利益的某种团体的同意为必要条件。上述第一种限权方式，曾在多数欧洲国家里迫使统治权力或多或少有所屈服。第二种却未能如此；因而实现这一限制，或者在部分实现后求其更加彻底，成了各地热爱自由之士的主要目标。而且，只要人类还满足于以一个敌人来对抗另一个敌人，还满足于在保证或多或少能有效对抗其暴政的条件下接受一个主人的统治，人们就还没有超越于此的抱负。
但是，人类事务已进步到这样一个时代，人们对于统治者应该成为独立的权力而与人们自身利益相对立，已经不再认为有本质上的必要了。如果能让国家的各级官吏成为人们的承租人或代理人，可以随他们的意愿而撤换，看起来要好得多。似乎只有用这种方式，他们才能获得完全的保障，使得政府权力永远不会被滥用而损害他们的利益。凡有平民政党存在的地方，这种选举短任统治者的新要求，都逐渐成为他们寻求的重要目标，并且在相当程度上取代了此前寻求限制统治者权力的努力。随着这种斗争（即统治权力要出自被统治者定期选择）的推进，一些人开始认为从前倒是过于重视限制权力本身的问题了。那（看来似乎）只是对付与被统治者利益常相违背的统治者的办法。现在需要的则是要求统治者与人民合为一体，统治者的利益和意志就应该是国民的利益和意志。国民无需防范自身的意志，无需担心它会向自身施虐。只要能切实让统治者对民意负责，可据民意及时撤换，国民就可以将能够自主行使的权力托付给他们。他们的权力即是国民自己的权力，只不过是经过集中并赋予了便于行使的形式罢了。这种想法，或毋宁说这种感觉，在上一代欧洲自由主义中相当普遍，至今在大陆的自由主义中仍然占据着显著优势。如今在大陆政治思想家中，除了他们认为某些政府根本不该存在外，那些主张对政府可做之事应加以限制的人可说是凤毛麟角了。在我们自己的国家中，如果一度催生过此种想法的情势始终未变的话，同样的论调也可能至今仍在盛行。
但是，政治理论和哲学理论，也跟人一样，常常因成功而把失败所能遮掩的错误和缺陷暴露出来。当平民政府还只是一个梦想，或者还只是作为见诸史书的远古遗事之时，无需限制人们施于自己的权力似乎就是不证自明的公理。即便是法国大革命中那些暂时的悖理行为也并没有根本动摇这一观念，那种情况最坏也就是少数僭越者的行为，并且那无论如何都不属于民主政体的常态运作，而是民众反抗君主和贵族专制的骤然而癫狂式的爆发。然而，当一个幅员广阔的民主共和国最终雄踞地表，并且被视为世界民族之林最强大的成员之一时，民选的责任政府作为一个重大的既存事实，就成为观察和批评的对象。人们开始察觉所谓的“自治政府”与“人民自我治理权”等名词并不能反映事情的真实状态。行使权力的“人民”和权力所施对象的人民并不总是同一的；所谓的“自治政府”也不是每个人自己治理自己的政府，而是每个人受所有其他人治理的政府。而且，人民的意志实际上只是大多数人的意志，或者是人民中最活跃的一部分人的意志；而所谓大多数又或者只是使他们自己成功地被接受为大多数的那些人而已；结果就是，人们也会要求压迫总体中的一部分人。因而，对这种情形的防范，就如同对其他各种权力滥用的防范一样不可或缺。因此，即便是掌权者定期向群众，或更确切地说向群众中最强大的派别负责，限制政府施于个人的权力也丝毫没有丧失其重要性。这种观点，既投合了思想家的智慧，又符合欧洲社会中某些真正利益或假想利益都与民主政治相违的重要阶级的偏好，因而不难树立起来；在政治思想中，现在一般已把“多数者暴政”（见托克维尔：《论美国的民主》[De la Démocratia en Amérique]，第2卷，第142页。——原编者注；参见中译本《论美国的民主》，上卷，董果良译，商务印书馆，1988年，第287页。——译者注）看作是社会应该有所戒备的祸患之一了。
人们最初认为并且仍然庸俗地认为，多数者暴政之所以像其他暴政一样可怕，主要是因为它是通过公共权力的措施来施行的。但是深思之士已经察觉到，当社会本身就是暴君时，即当社会集体凌驾于组成它的各别个体之上时，暴政的实施就并不限于借助政治机构之手而行的各种措施。社会能够并且确实在执行自己的命令，而如果它执行了错误而非正确的命令，或者对它根本不应干涉的事务发号施令，那么它便是实行了一种比其他各种政治压迫更为可怕的社会暴政，它虽然不常以严厉的惩罚为支撑，但却由于更深入地渗透到了人们生活的细节之中，甚至束缚了人们的心灵本身，从而使人们更加无法逃脱。因此，仅仅防范各级官府的暴政是不够的，还需防范优势意见和大众情感的暴政，防范社会即便不用民事惩罚，也能有法将自己的观念和做法作为行为准则强加于异见者的趋势，防范社会束缚与自己不相一致的个性的发展，甚至有可能遏止其形成，从而使所有人都必须按照社会自身的模式来塑造自己的那种倾向。集体意见对于个人独立的合法干涉是有一个限度的。发现这一限度并维护其不受侵蚀，对于使人类事务进至良善之境来说，正像防范政治上的专制一样，是不可或缺的。
虽然一般说来对这一主张自不会有多少争论，但是要将其付诸实践，则问题是究竟将这一界限设定在哪里，也就是如何在个人独立与社会控制之间做出恰当的调整，这几乎是一切留待解决的工作的主题。任何人之所以会觉得生存可贵，端赖他人行为已被施予一定约束。因此，首先必须要由法律规定一些行为准则，并且在那些尚不适合由法律规范的事情上，还要让社会舆论去裁夺。这些准则究竟应该是什么，是所有人类事务中最紧要的问题，但是除了一二最明显的事情，这也是人类在解决之途上最乏进展的问题之一。没有两个时代，也很少有两个国家对此有相同的规定，一个时代或国家的规定在另一个时代或国家看来也许会颇感诧异。可是任何一个特定时代与国家的人们，对此又好像从未觉得有何疑难，仿佛它是一个人类从来就见解一致的问题。人们把从自身生活中得来的规则视为不证自明和理所当然。这种几近普遍的错觉，只是习俗神奇魔力的例证之一；习俗岂止如谚语所云是人之第二天性，简直一向就被错认为第一天性。在防止人们对人类相互强加的行为准则发生任何疑问上，习俗的效力可说是更加彻底，因为这是一个一般认为没有必要给出理由的问题，无论是一个人对另一人，还是一个人对他自己。人们习惯于相信，而且那些自比哲学家的人也鼓励人们相信，在这种性质的问题上，感情总是胜于理性，遂使一切理由变成多余。人们关于人类行为规范的意见，实际的指导原则乃是每个人心中都有的这样一种感情，即他和他的同道者希望人们怎么做，人人就该怎么做。的确，没有人肯坦承他的判断标准只是他的喜好；而对某种行为的意见如果没有理由做支撑，就只能视为个人的偏好；又如果理由仅仅是别人也有同样的偏好，也不过是以众人的喜好代替个人的喜好而已。但是，对于一个普通人来说，在道德、品味、礼节等他的宗教信条并没有直接表述的诸多方面，甚至在解释它们的主要指南上，他个人的偏好能得到众人相同偏好的支持，不仅是一个令人满意的完美理由，而且一般说来还是其唯一的理由。看来，人们有关毁誉褒贬的意见，不免要受到各种各样理由的影响，而且它们无非就是那些影响着人们对他人行为的意愿，以及同样多的决定着人们对其他任何事情意愿的各种理由。有时人们的理由（甚至有的时候不过就是他们的偏见或迷信）常常就是他们的社交情感，或那些并不罕见的反社交情感，诸如羡慕或嫉妒、傲慢或轻蔑等等；而最常见的则是人们自己的喜惧好恶——也就是其合理的或不合理的一己之利。无论哪一国家，只要存在着一个上流阶级，这个国家的道德原则大部分就会源自这一上流阶级的阶级利益和阶级优越感。如古代斯巴达人和希洛特农奴之间，今日种植园主与黑人奴隶之间，王侯与臣属之间，贵族与平民之间，乃至男女之间，其道德情操大部分都是这些阶级利益和优越感的产物。而且它一经生成，就会反过来影响上流阶级成员相互关系间的道德情感。另一方面，若是从前的上流阶级丧失了其支配地位，或支配地位不再受欢迎，风行的道德准则常常就会表现出对那种优越的无比反感。此外，关于法律或舆论所决定的行为准则，无论是许可还是禁止什么行为，还有一个重大的决定性原则，那就是人类对他们现世主人或所奉神祇意中好恶的屈从。这种屈从虽说本质上是自私的，但却不是虚伪的，它能生出某种绝对真实的憎恶之情，以致可以使人们去烧死术士和异端。在众多更为基础性的影响力量之中，普遍而明显的社会关切，在道德情操的走向上当然起着一份而且是很大一份的作用，但是这与其说是出于理性或社会关切自身，不如说是从中产生的同情或反感的结果，同情或反感对社会关切几乎没有什么影响，但在道德情操的确立上却有着十分重大的作用。