书城经济21世纪政治经济学
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第16章 全球化时代的市场与政府(6)

我总是会用到“相对”这个词,因为从绝对数字来看,公共开支可能与经济增长持平,但是比国民收入增长速度慢。如果一个“大”政府,把一半的国内生产总值纳入预算,几年后货币数量会增加,但国民收入百分比会减少。举个例子:某国的国民收入是1000个单位,税收是500个单位,作为公共政策的一个组成部分,用于安全、教育、医疗、行政、外交和其他值得称道的用途。那么,我们受益的指数就是50%(500/1000)。再过十年,随着经济增长,平均产出增长率是4.1%,这时国内生产总值达到1500个单位(这个假设,考虑到了实际情况、固定价格、通货膨胀的因素)。公共支出也以3.4%的年均增长率不断增加。现在是700个单位,实际比十年前高出了40%。绝对值是增加了,但同时相对值却下降了,因为现在只占国内生产总值的46.7%(700/1500)。

政府规模相对缩小是两个过程共同作用的结果。一个是将政府负责的部分任务移交给私营机构的过程。至于具体是哪些任务、移交到多大程度、以什么速度移交,围绕这些问题展开的意识形态之争和政治纷争永远不会停止。以研发任务为例,以利润为导向的私营机构已经接管部分研发工作。事实证明,研发工作捕捉利润的能力越来越强,在很多领域为人民和公司提供了坚实的后盾。虽然从宏观视角来看,民营企业依然不是很重要,近几年才开始入侵国企和央企的领地,比如太空探索,但是民营企业正在大放异彩。私营机构将会为医疗、教育和社会福利服务领域提供资金,控制资源的分配,这具有非常重要的意义。我再补充一句,未来公共服务领域的发展模式一定会是多种多样的,在这个问题上世界不会走向统一。其实这样更好。

另一个过程是指精简公共开支,这个任务至关重要,但是在实践中会遇到重重困难,与第一个进程存在本质上的差别。这个任务的预期目标是,在不缩减服务范围,不降低服务质量的前提下,更高效、更快速地完成任务,花费也要更低。这样做可以裁减中央和地方政府行政部门中的冗余员工(有些地区人员不足,也要及时增配),公共服务的成本也会因此而降低。

精简公共开支选择下手方向时,要慎之又慎,因为新自由主义也喜欢“削减开支”,我们一定不能犯新自由主义的错误。新自由主义通常会减少政府提供的公共服务数量,结果很多人因为享受不到这些服务,导致生活水平下降。我们在“缩减”政府规模的时候不要一刀切,可以“修剪”,比如,通过更好的管理降低运输成本,学生上下学、职员上下班的交通费就可以省下来。如果直接削减交通补贴,家庭的交通开支会增加,家庭只能通过削减文化或体育开支抵消这部分多出的费用。人们需要上下学和上下班,因此第一种方法对于家庭来说,在交通上的支出更高。这是以其他方面的支出为代价的,例如文化或体育。第二种方法,也就是通过提高管理水平降低运输成本,不会对民众的购买力造成影响,因为这种做法已经节约了公共资金,不会出现转嫁到家庭的情况。

说起来容易做起来难。提高管理水平可以通过更合理地规划工作时间实现,但是也可能引发裁员。我们还要寻找更多的工作岗位安置这些人员。能源消耗可能会下降,能源销售商要寻找其他客源,生产商可能不得不降低产量,生产商的收入自然会降低。从短期来看,提高管理水平对于一些人来说是好消息,对另外一些人来说,可能是坏消息,但是,从长期来看,提高管理水平、精简开支对社会和经济发展都是有益的。

不考虑公共财政支出,直接减税也可以“缩减政府规模”,但是这种方法是最不可取的。不降低支出,一定会增加预算赤字,增加公共债务。要偿还债务,就要削减其他方面的预算,结果财政危机进一步恶化为社会和政治危机。借债虽然能解一时燃眉之急,但是到期就要还,还了债可能就没钱资助学校了。在这个过程中只有债权人得利,变卖家当的总是捉襟见肘,怎么也回不了本,只有收废品的能赚到钱。

美国目前的表现就是最好(也许用“最坏”合适)的例子。这个伟大的国家,发展市场经济的经验比任何国家都丰富,不是“新兴市场”,竟然把公共财政搞得一团糟,真是让人诧异。美国人更喜欢回忆上世纪80年代的往事,那时候的拉美经济还是一团糟,现在的美国虽然成为世界的领导者、很多国家的典范,但是如今的日子并不好过。现在的结果,一方面是放松管制造成的,更重要的是共和党执政时期受新自由主义的影响,做出了减税的错误决定。更荒谬的是,2012年总统大选的时候,共和党的两位竞选搭档承诺要继续减税。当然了,如果真的大幅度削减了“冗余”支出,我要强调一下这种假设非常不切实际,如果这种不切实际的假设变成现实,削减的通常是用于社会贫困阶层的开支,一定会因此降低医疗保健和社会福利水平。需要补充的是,根据美国官方的说法,超过15%的美国人生活在贫困线以下。

没办法通过民主方式削减公共开支,就给民众和政客们摆出事实:花钱太多导致国库空虚,除了削减开支没有别的选择。这种简单的推断是引发非理性行为的原因。支持削减支出的人常常在计算中走极端,政府当局想再找一条出路,就会选择增加税收。新的悖论就此形成:本来是为了缩小政府才削减开支,一来二去政府反而变得更大了。美国目前预算赤字(占国内生产总值的2%~2.5%,约3000亿~3750亿美元)中,至少有四分之一必须通过提高税收带来的额外收入弥补,这是无法逃避的现实。

自主经济体的发展会走向多元化。在前面提到的图表中,来自“第二世界”的前社会主义国家和高度发达国家的运动轨迹相似,处于左(相对较低的公共支出)上(强大的政府机构)方。来自第三世界的自主经济体会出现在图表中的右上方。政府强大,财政再分配占国民收入的比例高。政府不仅要为行政、军队和执法部门提供支持,也会为人力资本和基础设施提供更多的支持。孟加拉国公共开支占国内生产总值的比例不超过16%,秘鲁约为17%,埃塞俄比亚不到20%。公共开支只占国民收入五分之一或六分之一,这样的经济系统怎么能高效运作?如果这些国家能够成功使他们的收入在未来十年、二十年、三十年增加一倍的话,公共开支要在更短的时间内增加一倍。

发展水平越高,政府就能获得更多的资金支付公共开销,如果分配得当,更多的支出有助于经济更快增长,这就形成了一个积极的循环。许多语言中,都存在“税负”这个概念,是指向政府缴纳的完税,政府也会以此为名收取贡品。将公共资金用于满足权贵的自身利益或者被挥霍的情况,现在依然存在。如果能合理利用税收,税收就不是一种负担,而是支付费用换取公共物品和服务。税就是物品和服务的价格,特别是自由市场没有的,由政府提供的服务。未来,全球性的公共服务覆盖的范围会越来越大,主要是自然环境、和平、商品贸易和金融交易担保等领域,全球性的财政收费会日益增加。

税收是一门复杂的学问,我们还在学习当中,国家也在努力精简内部支出,并且取得了一些成果,那么我们是不是应该强行将部分问题移交区域或全球组织解决呢?如果在国家范围内都不能平衡税收与支出的关系,想要通过区域组织或全球协调完成公共资金的收取和分配工作,是不是太草率了呢?即便相关财政机构的技术足够完善,在操作的过程中,能克服文化和政治障碍吗?这些不是单纯的问句,而是需要认真讨论的问题。

与其等待讨论结果(遥遥无期),不如现在开始尝试,以便改善将来的操作方法。在某些领域,我们不但算不上提前,其实已经落后了。征收适当的环境税,能督促各个国家控制引发全球变暖的温室气体排放,早几年开始推行就好了。