一、奇怪的考卷
故事要从乾隆五十一年（1786），浙江科举考场的一张试卷说起。
清朝主管一省教育文化事业的最高长官是学政。当时的浙江学政叫窦光鼐。他在阅卷的时候发现了一张奇怪的考卷：这份考卷根本就没有根据题目答题，而是列举了平阳知县黄梅的种种罪行。黄梅在任八年来，挥金如土，造成钱粮巨额亏空，又以弥补亏空的名义，向老百姓额外征税、勒索钱财，把聚敛来的巨额钱财装入自己的腰包，等等。总之，凡是官员可能触及的经济犯罪问题，黄梅都犯了。平阳老百姓苦不堪言，民间流传“黄梅时节家家苦，青草池塘处处冤”的民谚。
看完考卷，窦光鼐倒吸了一口凉气：这哪里是一张答卷，分明是一份举报材料啊！他对这位考生的勇气十分敬佩。对于古代读书人来说，科举考试决定了一个人的前途。为了准备一场考试，无数学子往往要花费十几年甚至几十年时间刻苦读书，同时，考生的家人都免不了要节衣缩食，支持他读书应试，希望他能金榜题名、光耀门楣。所以，考试不仅左右着考生的命运，更是承载了整个家族的期望，有谁会轻易放弃呢？眼前的考生放着科举功名不要，毅然放弃了之前的寒窗苦读和家人的期望，是受了多大的委屈、得下多大的决心？
窦光鼐不禁想到，就在这次考试的考场上，秀才们三五成群，谈论黄梅的斑斑劣迹。有些平阳当地的秀才，情绪激动，说黄梅多年来横征暴敛、敲诈勒索。还有秀才说，黄梅在老母亲去世的当天晚上竟然还在看戏。对于饱读诗书，以儒家礼仪道德指导言行的读书人来说，黄梅的行为禽兽不如。
秀才们以这种方式，请窦光鼐出面惩治贪官。尤其是那位写检举答卷的勇敢考生，清楚地向窦光鼐传达了这样一条信息：我敢不顾一切地告，你敢接吗？
窦光鼐陷入了沉思。他很犹豫，要不要管这件事呢？
窦光鼐，山东诸城人，当官很早，起点很高。乾隆七年，22岁的窦光鼐就考中了进士，进了翰林院。但在仕途摸爬滚打了整整44年，很多晚辈和下级都当上了总督巡抚，甚至是内阁大学士，窦光鼐还只是浙江学政。其中的主要原因就是窦光鼐为人处世坚持原则，得罪了很多人。
乾隆皇帝很了解窦光鼐，《清史稿》说乾隆“夙知光鼐”。一开始，他很欣赏窦光鼐勇于任事的性格。窦光鼐在翰林院学习的成绩不是很好，考试只考了第四等，按规定要受到罚俸，也就是扣发工资的处分，同时下放到地方去当知县。但是，乾隆却破例提拔窦光鼐为左中允，不仅没有把他外放地方，而且还升了官。之后，窦光鼐青云直上，历任内阁学士、左副都御史。到乾隆二十年，窦光鼐只用了13年时间，就升迁到了从二品的高官。当年窦光鼐35岁。和他同年考中进士的多数人还是知府、知县。应该说，乾隆皇帝对窦光鼐皇恩浩荡，重点培养。窦光鼐离入阁拜相只有一步之遥。
但是，之后发生的几件事情，让窦光鼐和乾隆的关系开始疏远，窦光鼐在仕途上就此止步。窦光鼐担任左副都御史期间，指出许多不当判例应当修正。有一年，窦光鼐作为都察院的长官参加了秋审。秋审就是每年秋天，朝廷对死缓判决进行审核。清朝的司法实权集中在刑部，秋审渐渐沦为例行公事，变成对刑部判决的确认仪式而已。但是，窦光鼐却在秋审中发现，广西有个犯人陈某因为保卫田里的庄稼而杀死了盗贼，被判了死刑，刑部认可了这一判决。同样是犯了杀人罪的贵州罗某，原因是逞凶杀人，却被判了缓期执行，窦光鼐对此提出异议，给刑部发公文，表示反对。这让刑部长官很意外、很震惊，和窦光鼐吵了一架，还向皇帝告了状。乾隆就让人调查这件事，结果是大家认为窦光鼐火气太重、言词过激，要承担主要责任。
窦光鼐这么一闹，大臣们认为他要受降级处分，乾隆皇帝命令窦光鼐留任，但心中对他的印象大打折扣。窦光鼐非但没有吸取教训，还固执己见，上奏说：“杀死盗贼，按照法律只要打板子和判处有期徒刑。近来，各省大多把杀死盗贼按照擅自杀人处理，处罚过重。应该严格按照法律执行。”乾隆采纳了窦光鼐的建议，但是认为窦光鼐顽固、迂腐，不适合担任高级职务，不再重用他。
几年后，窦光鼐担任了顺天府尹，相当于首都北京的市长。顺天府尹是正三品官，比左副都御史低一个级别，窦光鼐被降了一级。北京周边有许多满族王公和八旗子弟的庄园、田地。窦光鼐虽然是顺天府尹，是名义上北京的最高行政长官，但皇城根下的很多事情他说了根本不算。当时京城附近蝗灾严重，蝗虫铺天盖地地来了，窦光鼐只能督促汉族老百姓消灭蝗虫，王公大臣和八旗子弟们一点力都不出。窦光鼐就觉得这不公平，凭什么你们不付出只享受？于是，窦光鼐上奏，要求不论八旗子弟还是汉族百姓，都要出劳力消灭蝗虫。不用说，窦光鼐的建议，遭到了一大批王公大臣的反对。双方在皇帝面前吵了好几个回合，弄得乾隆很厌烦，干脆将窦光鼐罢官。
窦光鼐原本起点很高，但是这一件件事情让皇帝对他的评价大打折扣，升迁之路就此止步。晚年的乾隆皇帝是个喜欢稳定的太平天子，讨厌下面的官员和老百姓生事。但乾隆并不是一个昏君，他认为窦光鼐是迂腐的书呆子，缺乏办事能力，却也知道窦光鼐没有什么大过，陆续给他在一些清水衙门安排了一些闲职。就这样过了四十多年。
这一年窦光鼐已经66岁了，乾隆特意安排他担任浙江学政。乾隆的意思是这个职位比较适合窦光鼐。而且浙江经济发达，官员的收入比较高，可以解决窦光鼐的退休生活问题，打算让窦光鼐在浙江待上三四年，就让他退休养老了。
乾隆对他还是很照顾的。在清朝，学政在理论上是一个差事，而不是正式的官职，学政的级别是根据任职之前职位的级别而定的，所以乾隆还很“贴心”地把窦光鼐提升为吏部侍郎。侍郎是正二品的高官，这就解决了窦光鼐的级别问题。所以，窦光鼐在乾隆五十一年来浙江当学政，是“皇恩浩荡”的结果。
这样一个等着退休的老人，还有必要抛头露面，奋战在反腐败的第一线吗？
窦光鼐完全可以把考生们的陈述置之不理。因为学政不管司法，不管人事，反腐败不是自己分内的事。但是，我们从窦光鼐的宦海沉浮中了解到，他不是这样的人。尽管多次受到打击，窦光鼐心底始终不畏强权、坚持原则。这位年近古稀的老人，骨头始终是硬邦邦的。
窦光鼐下定决心，要把黄梅的腐败案管到底。那么，这事到底应该怎么管，才能真正管好？这就好比是打猎，打好了可以满载而归，打不好，猎手被老虎给吃了。
黄梅的问题不是一个简单的问题。他一个小小的知县，能够在平阳胡作非为八年，屹立不倒，难道就没有人知道？为什么就没有人管呢？这说明，黄梅只是一只小苍蝇而已，他的背后，极可能趴着大老虎。这头大老虎正张着血盆大口，随时准备吃人。
窦光鼐毕竟在官场上沉浮了几十年，知道在帝国的政治体制下，要想办成任何一件事都是要讲技巧的。怎么弹劾黄梅，就是一件非常敏感、非常巧妙的事情。窦光鼐决定把黄梅腐败的事情，和乾隆皇帝关心的事情联系起来。
在清朝，地方高级官员赴任之前，皇帝都要召见他们，面授机宜。这是皇帝加强对地方控制的一个手段。巧的是，窦光鼐到浙江上任之前，乾隆皇帝召见他，就谈了一件事。原来对于浙江省，乾隆皇帝最关心的就是钱。浙江省千百年来都是鱼米之乡，是帝国的粮仓和财政大省。乾隆对浙江的钱粮收支情况很关心，召见窦光鼐的时候就说：你到杭州后，留心一下浙江府库的收支情况，有什么问题随时向我报告。
窦光鼐决定把黄梅的贪腐问题，放在浙江省的钱粮收支的大问题下面做文章。他结合自己到浙江的所见所闻，向乾隆皇帝上了一道奏折。窦光鼐说：“浙江省各州县仓库亏空很多。之前以浙江巡抚王亶望、闽浙总督陈辉祖为首的两大腐败集团被揭发出来后，浙江省并没有对他们贪污公款的情况进行彻底调查，只是笼统地算在仓库亏空中。各级官员以文件落实文件、以账目核对账目，并没有实地调查。地方官员升迁或者调任，接任的官员不认真查看仓库、核对钱粮，就草率出具交接文书。”为了说明浙江省亏空的严重性，窦光鼐举例说：“我听说嘉兴府下属的嘉兴、海盐两个县，温州府下属的平阳县，亏空都超过了十万两。”黄梅的问题，被作为例子，巧妙地镶嵌在了“浙江府库亏空”的大题目下了。
窦光鼐不知道，自己的这道奏折将会掀翻整个浙江官场，引起官场的大地震。一场旷日持久的权力大战，即将拉开序幕。
二、如何认识亏空？
浙江省是朝廷的钱粮重地，乾隆一直盯得很紧。然而不幸的是，浙江省先后出了王亶望、陈辉祖两个大贪官。乾隆就想，他们贪污的钱是不是公款，对浙江的钱粮收支产生了什么样的影响呢？于是在乾隆四十七年，皇帝就下令浙江省清查府库亏空的情况。
这一查就是三年多，一直到乾隆五十一年二月，在多次催促下，浙江巡抚福崧才递上来一份清查报告，报告说，浙江各地仓库钱粮亏缺33万余两，地方官员正全力弥补。浙江省每年征收的钱粮数以百万计，乾隆皇帝不相信才亏空了30万两银子，将浙江巡抚福菘和浙江布政使盛柱免职，另外派了三位钦差大臣，户部尚书曹文埴、刑部左侍郎姜晟、工部右侍郎伊龄阿到浙江省清查亏空情况。其中，伊龄阿接任浙江巡抚。
你们浙江官员不是不愿意清查吗，那好，我派人帮你们查账。
这三位钦差大臣果然“效率”很高，二月十二日被派往浙江，三月底到四月初就连续上了三道奏折，报告浙江省的亏空情况。他们说浙江省亏空33万余两，照抄了被免职的巡抚福崧的结论。乾隆很生气，曹文埴、伊龄阿这三个人是二月派出去的，当时没有飞机，也没有京沪高铁，钦差大臣带着一大帮人，从北京走到杭州就需要个把月时间。办理交接手续、核对账目、实地调查等都需要时间。三个钦差只花了不到两个月时间，就报告了结果，明显是想敷衍了事。乾隆皇帝觉得他们严重辜负了自己的期望，很不客气地驳斥了三个人的奏折，警告他们如果再不认真盘查，就要对他们不客气了。
就在这个节骨眼上，窦光鼐揭发浙江府库亏空的奏折递了上去，对乾隆皇帝起到了火上浇油的作用。窦光鼐指出的三个县的亏空，加在一起就超过了30万两，和钦差大臣汇报的浙江全省的亏空持平。难道其他七十几个县都没有亏空？
四月十二日，乾隆亲笔写下了长达1200字的圣旨，除了表扬窦光鼐外，就是在警告包括钦差大臣在内的所有浙江官员：再不认真清查，我就对你们不客气了！
窦光鼐的奏折让皇帝很生气，后果很严重。同时，浙江省的官员们也很生气，后果也很严重。全省官员齐刷刷地站到了窦光鼐的对立面，巡抚伊龄阿领衔，多次上奏乾隆，说窦光鼐捏造事实、污蔑同僚，严重伤害了浙江官员的感情。各种各样的压力，有的是明的，有的是暗的；有的来自浙江省内，还有来自全国各地的，气势汹汹地扑向窦光鼐，要求窦光鼐收回之前的奏折。全国各地、朝野内外，无数双眼睛盯着，看这件事怎么发展下去。
窦光鼐摊上大事了！为什么揭发亏空会引起这么大的反响？为什么全省官员，甚至包括其他省的官员要对窦光鼐群起攻之呢？这要从亏空产生的原因谈起。
亏空最直观的原因就是官员贪污。但如果把亏空的原因只归咎于官员腐败，那就把这个问题简单化了。事实上，清朝府库亏空的产生，板子不能只打在官员身上，原因很复杂。
首先，清朝的财政高度中央集权，所有的钱粮收支权力都集中在中央，地方上的任何支出都要上报朝廷。朝廷对地方开销审计循“例”进行。例，既有开支的项目，又有一成不变的固定标准。这便导致朝廷财政僵化滞后，严重缺乏效率又不符合实际。地方一旦出现不时之需，如军需、河工、灾荒、承办差务、修缮衙门房屋等情况时，由于中央下拨的资金不能及时到位，或者根本得不到批准，地方政府就只能拿府库里的钱来救急。这种额外支出一旦得不到弥补就形成亏空。江苏省经常发水灾，整修河道的钱称为河费。然而中央下拨的资金远远满足不了实际需求。自乾隆四十七年到嘉庆二十五年江苏省仅河费一项就亏空52万两银子。这部分支出因为属于例外开支，不能报销，就成了亏空。
江浙地方府库亏空的问题在乾隆中后期变得严重，其实与乾隆本人有关。乾隆六次南巡，承担接驾重任的浙江、江苏等州县倾尽全力迎驾，但多数款项根本就不能报销，少数能够报销的款项长年得不到报销，地方官只能挪用公款，造成亏空。现任浙江巡抚的伊龄阿，之前担任过两淮盐运使，操办过乾隆的接驾任务。他很清楚地方亏空的来龙去脉，也深深知道很多事情不可能通过正常渠道解决。
其次，清王朝实行十分微薄的俸禄制度。一品官员岁俸180两，五品80两，七品45两，九品33两。这些俸禄如果仅限于养家糊口是足够的，但是清朝的情况是，官员权力太大、责任太重。一个县所有的行政工作，都要由知县一个人来承担。农田水利、造桥铺路、剿匪捕盗、社会治安、征收税赋等，都由他一个人来做。官员们不是超人，不可能完成那么大的工作量，因此，他们必须要雇用师爷、幕僚、佣人等，替自己出谋划策、分担工作量，而且不能只请一个。司法审案方面得请一个师爷，钱粮民政方面得请一个师爷，档案文书方面得请一个师爷，总之方方面面都得雇佣帮手。清朝中期以后，知县上任一般都带着100人左右的幕僚和佣人，巡抚布政使等带的队伍则有五六百人之多。这些人干的是官府的公事，工资佣金却是官员个人支付的。
有人会问，清朝没有专门的行政费用来支付这笔钱吗？行政费用在清朝有一个专门名词，叫作“公费”。清朝中央官员有非常少的公费，内阁大学士级别的是每个月有4两银子的费用，一般官员只有1两银子左右。京官们要靠这笔钱承担行政费用，比如文房四宝、交际应酬等。公费明显不够京官们的日常行政开支。地方官员就更加悲惨了，因为他们压根儿就没有公费。衙门的一切费用，自理！[8]
地方衙门最大的开支是日常的迎来送往。地方官府没有一个铜板的接待费用，交际应酬的任务却非常重。来来往往的各级官员、各式各样打秋风的人员，谁都不能得罪。交际应酬成了地方官员的主要日常工作。接待的标准可不能是粗茶淡饭，熊掌鱼翅一样都不能少，而且还要额外送礼。道光年间，张集馨在《道咸宦海见闻录》中记载，山西每有钦差到省，首府即“赴藩司请借办公银二万两，事毕摊派各属归款，大约每次摊派俱在三五万金”。这些银子，除了钦差大臣一行人在山西的吃喝玩乐之外，就是给钦差大臣的贿赂。钦差大臣都不直接收受贿赂，山西省直接把银子送到钦差在北京的家里。
这些馈赠、招待费用，摊派给各个官员，官员可不能做到明账里，而要找各种旁门左道消化掉。乾隆后期，浙江就有“公分”名义的行政支出。各地知府“借馈送上司之名，分别大中小县分，摊派属员，名曰公分”。之后嘉庆末年，四川则有借总督、藩臬生辰，向各县出单聚敛礼金的，每次每县十余两至三四十两，一年之内多达五六次至十余次不等。
就这样，地方政府就把朝廷存在当地的公款一方面用来维持自身的运转，一方面为自己牟利。然后用今天朝廷下拨的款子，来填补昨天的债务。长此以往，地方的亏空越来越大，成为一个全局性的、制度性的严重问题。州县衙门制造出了两本账，一本账是给朝廷看的，规规矩矩；另一本账是给自己看的，里面记载了本地衙门实际收支、亏空舞弊和官场应酬腐败的真实情况。第二本账的内容很潦草，甚至可能都没有落在纸上，但却是各级衙门真正的家底，是官员必须奉行的潜规则。如果新旧官员关系很好，离任官员可能会把真实的账目向接任官员透露一些。一旦办理了交接手续，亏空的定时炸弹就从一个官员手里传到了下一个官员手里。一旦日后亏空问题爆发，接任官员就要承担所有的责任。所以，官员都希望亏空问题不要在自己任期内爆发。这就类似“击鼓传花”的游戏。
有时候上一任或者上几任官员留下的亏空太大，下一任官员无论如何都不愿接手。比如黄梅在乾隆四十九年（1784）就被弹劾过亏空公款，遭到了撤职处分。随后浙江省先后派了金仁、汪诚先两人接任黄梅的职务。奇怪的是，金知县和汪知县两个人，到平阳县没几天，先后找借口都不干了。官场上流传说，他们两人到平阳后，看到地方财政亏空严重、账目极其混乱，都不敢接这个烂摊子。就这样，平阳知县这个职位竟然空缺了好几个月。没有办法，上司只好申请由黄梅复职，让他自己收拾平阳的烂摊子。
这样一来，黄梅更加有恃无恐，他看到亏空问题普遍存在，是人人都害怕的定时炸弹，反而利用亏空问题大做文章。黄梅不但不填补亏空，还以此挟制顶头上司温州知府，默许他们父子俩在辖区内横征暴敛。黄梅的算盘是：我出事了，你也要出事，更多的官员都要出事，所以，你们都不能让我出事。就这样，亏空成了黄梅的武器，用它绑架了越来越多的官员。像他这样的害群之马胡作非为，进一步恶化了地方财政，让亏空问题越来越严重。
因此，我们不难理解，窦光鼐揭发浙江亏空为什么引起了政坛大地震，为什么无数官员向他施加压力？因为亏空涉及的官员太多了，难以统计的众多官员的身家、性命都牵涉其中。
窦光鼐能以一个人的力量去挑战整个帝国官场吗？
三、一个人的战斗
钦差大臣曹文埴负责盘点浙江财政，他抛出了一颗重磅炸弹。他向皇帝上了一道奏折，说几位钦差大臣会同浙江官员，认真盘查了府库，认定浙江十一个府的仓库共亏空白银27.2万余两。这个数字不仅远远低于窦光鼐的揭发，甚至比一个月前浙江省承认的33万两的亏空数字还要小。
为什么钦差大臣向乾隆报告的亏空数目越来越小呢？曹文埴这么做是有深意的。
乾隆时期，对于爆发出来的亏空问题，各地官员习惯于“内部处理”，谁造成的亏空谁拿钱补上，难以确定责任的就由相关的官员按照职位高低、在任时间长短，按一定比例掏钱弥补窟窿，称为“摊赔”。比如，杭州府爆发出了1万两银子的亏空案。浙江官员们商量后决定，离任的和在任的相关官员分别赔款5000两。在任的官员中，杭州知府是直接责任人，负责两千两；负有领导责任的杭嘉湖道台出1000两；杭州府辖下的各个县的知县筹集2000两。现任杭州知府可能是新官上任，一下子拿不出2000两银子来。没关系，可以分期付款，三五年内把钱补上都行。这又叫作“流摊”。
曹文埴所汇报的亏空数目的减少，说明了之前报告的亏空数目的准确性，也表明没有新的亏空，而且浙江省官员在认真地填补亏空。在短时间内，取得了填补6万两亏空的“重大成就”。另一方面，曹文埴以户部尚书兼钦差大臣的权威身份，出面反驳了窦光鼐的揭发，维护了浙江省的官员。
曹、窦两人奏折的内容有出入。谁是对的，就意味着对方在撒谎，撒谎就是欺君，是要掉脑袋的。事情发展到这一步，双方僵持不下，都说自己是对的。
窦光鼐不畏惧、不退缩，决定用事实说话。他到浙江时间不长，但从官场和民间听到了很多官员腐败的信息。窦光鼐选取了一些和亏空问题有关的例子，写成第二封奏折，交给了乾隆皇帝。
在这份奏折中，窦光鼐再次强调浙江省的亏空不是几万两的小数目，而是几百万两的大窟窿。台州府仙居县等七个县，每县亏缺都数以万计，这还是比较贫困的地区，其他县的亏空远不止这个数。为了增加说服力，窦光鼐举了温州的例子。温州乐清知县亏空2万两，新知县拒绝接任；永嘉县仓库一贫如洗，在上司来盘查的前一夜，知县连夜向地方绅士和财主们借银子和粮食运到仓库来充数；平阳知县黄梅多次以弥补亏空为名，敲诈勒索老百姓，所得钱财没有用来填补亏空，而是全装进了自己的腰包。窦光鼐还特别提到黄梅的母亲去世，黄梅不但不丁忧守孝，还唱大戏，有损名节。
在奏折中，窦光鼐特意提出了浙江官场交际应酬的风气很重，间接造成了亏空。他毫不留情地批评了当时浙江的高官，比如闽浙总督富勒浑经过嘉兴、衢州、严州等府，地方官员超规格接待，仅仅给总督大人门卫的红包就装了几百两银子。已经被罢职的前浙江布政使盛住，去年进京携带了数万两银子，还装了几大车的礼品货物，进京后用来结交权贵。
此外，窦光鼐也在奏折中提到了自己管辖范围内的情况，用来证明浙江官场的腐败堕落。比如，地方官府是不能刑讯有功名在身的读书人的，必须申报本省学政剥夺读书人的秀才或者举人功名后，才能动刑。台州府临海县的秀才马寘却不明不白死在邻近的仙居监狱里，据说是被知县徐延翰刑讯逼供打死的。
应该说，窦光鼐的奏折也是一颗重磅炸弹，炸得浙江官员胆战心惊，炸得乾隆皇帝也晕头转向了。如果窦光鼐说的是真的，那么浙江的吏治还能要吗？浙江省的官员当然不能承认。他们纷纷上奏，极力否认窦光鼐的指控。乾隆皇帝也希望浙江省的官员都是好的，浙江的亏空并不严重，但窦光鼐的两份奏折有时间、有人物、有罪行，让乾隆满心怀疑。怎么办？
乾隆皇帝决定派遣新的钦差大臣彻查浙江的亏空问题。他选择的是内阁大学士兼领班军机大臣阿桂。
阿桂出身八旗贵族，战功赫赫，既有威望又有能力。乾隆皇帝多次派遣阿桂担任钦差大臣，处理棘手问题。阿桂就相当于乾隆的消防队员，这一回被派往浙江“灭火”。
阿桂当年虚岁七十，与窦光鼐年纪相仿。但和窦光鼐不同的是，阿桂几十年南征北战、游历大江南北，熟知地方实际情况，对亏空问题多多少少有些了解。按说，他应该会支持窦光鼐。但是，阿桂是个“聪明人”。他知道像亏空那样的全局性、普遍性的问题，必须要从制度层面入手解决，必须要进行“顶层设计”，不是凭一己之力就可以解决的。如果硬要刨根问底，不仅不能解决问题，而且只会伤害自己。
阿桂还有一个难言之隐，那就是窦光鼐所揭发的闽浙总督富勒浑，正是阿桂的族孙，已经调任两广总督，是可以在政治上相互支持的力量。阿桂不希望查出他在浙江的罪行来，进而导致富勒浑的倒台。
阿桂决定就事论事，把乾隆交代的事情敷衍过去就可以了，不深入追究浙江亏空问题。于是就出现了这么一幕：
阿桂与曹文埴等人一起，当面询问窦光鼐。阿桂问：“你所奏的永嘉、平阳两县挪用钱粮、勒索暴敛的事情，是何人告知？”
窦光鼐回答：“我听别人说的，已经记不得姓名了。”
阿桂又问：“你举报前任浙江布政使盛住进京携带巨额银两，有什么证据吗？”
这一下直击窦光鼐的弱点。他的奏折，根据的都是社会传闻，并没有确凿证据。而且窦光鼐不具有提出确凿证据的能力。他的职务是学政，虽然是省级官员，但因为主管的是文教事业，与地方官员并没有业务往来，并不掌握地方政务的文书、数据等。同时，巡抚、布政使、按察使等人都是有属官的，省级官员中只有学政手下没有人，光杆司令一个。因此，窦光鼐既没有合法的渠道，也没有人力物力去调查地方上的弊端。阿桂要他为举报提供证据，表面上看是合理的，实际上是在为难窦光鼐。
最后，窦光鼐无法提供证据，浙江地方官员却反而拿出证据，一一否定了窦光鼐奏折中的指控。嘉兴、衢州、严州等府官员作证说，富勒浑经过这些地方时并没有超规格接待，更没有给总督大人的看门人送成百上千两的红包。仙居知县则提供证据证明临海秀才马寘，身为读书人，勾结土匪，向各寺和尚敲诈勒索，又嫌钱财太少，诬陷和尚们赌博，导致与和尚的斗殴，被带到仙居县衙后正常死亡。
阿桂就回复乾隆皇帝说，窦光鼐揭露的问题，提供不了证据。他还重点向乾隆报告了前任浙江布政使盛住携带重金去北京的事。
他为什么放着其他问题不说，要详细说明此事呢？这其中大有深意。
本来，窦光鼐揭发盛住携带巨款到北京，是为了说明他“巨额资产来源不明”。但是阿桂清楚，比起“这些钱是怎么来的”，乾隆皇帝更关心“这些钱去了哪里”。盛住携带巨款到北京来干什么？
乾隆首先担心盛住与京城中的王公大臣内外勾结，结成朋党。清朝为了维护皇权，严禁地方官员和京城官员之间结交。皇帝的逻辑是：如果京城内外的官员都廉洁奉公、公事公办，为什么还要私自联络，暗中结交呢？
其次，盛住进京的时间也很微妙。当时乾隆皇帝已经76岁了，围绕着皇位继承人的猜测或者说是争斗开始暗流涌动。盛住进京结交王公大臣，是不是和皇位争夺有关，其中有没有皇子皇孙参与其中，这才是乾隆皇帝对盛住进京一事，最关心的地方。
皇帝的这些内心想法，窦光鼐是不知道的。但是阿桂知道。阿桂常年担任军机大臣，陪伴在乾隆左右，更了解乾隆。所以，阿桂把皇帝想知道的事重点汇报。他说，盛住去年进京，的确携带了白银3.9万余两。但是，这笔钱不是用来在北京行贿送礼的，而是交给了内务府广储司。内务府是管理宫廷事务、负责皇帝饮食起居的专门衙门，它的经费独立于朝廷财政收支之外。内务府自己的财政，不受正常的财政制度监督。地方官员向皇帝表示忠心，贡献礼品，也都是直接和内务府打交道。而内务府广储司就是专门掌管皇家财政的。
盛住这个人是内务府奴才出身，巧妙地利用了内务府不受监督的特点，解释说自己携带的3.9万两银子是孝敬给皇上的。有内务府广储司的收据为凭。他的潜台词就是：奴才对皇上一片孝心，竟然被人诬陷！而阿桂刻意突出这件事，潜在的指向也很清楚，那就是：窦光鼐竟然质疑同僚对皇上的孝心！
总之，阿桂给乾隆的奏折，通过对窦光鼐举报事件的详细回复，非常巧妙地向皇帝灌输了一个印象：窦光鼐无端怀疑浙江官员，没有证据就胡乱举报揭发。
果然，乾隆皇帝本来就信任阿桂，看了奏折后对窦光鼐失去了信任。他倾向于相信，这次的风波是窦光鼐这个书呆子兴风作浪，浙江省吏治并不像举报的那样肮脏。于是在六月初，乾隆对浙江亏空案下了结论，认定浙江财政亏空白银25.37万余两。这个数字比之前浙江省上报的27万余两还要少。乾隆皇帝认为这是浙江省官员认真填补亏空的结果。
至此，乾隆皇帝公开站在了浙江官员一边，窦光鼐败局已定。浙江的官员们看到窦光鼐已经失去了乾隆皇帝的信任，群起而攻之，说窦光鼐揭露的官场黑幕完全是子虚乌有。这些告状进一步恶化了乾隆对窦光鼐的印象。七月初三日皇帝颁布圣旨，专门痛骂窦光鼐，认定他诬告平阳知县黄梅，给予通报申斥，并要求窦光鼐“据实明白回奏”，也就是让窦光鼐写出深刻的检讨。
四、窦光鼐绝地反击
面对这种一边倒的形势，窦光鼐该怎么办呢？
大家谁也想不到的是，窦光鼐作出的回应是拒不接受圣旨。他还写了一道奏折，自我申辩。窦光鼐说，他之前举报的事都是参加考试的读书人们说的。黄梅主政平阳多年，鱼肉乡里，全省舆论都在议论。窦光鼐认为，群众的反映肯定是有原因的。窦光鼐还倔强地指出，钦差大臣并没有认真调查，只是派人到平阳县走了一下过场，被温州和平阳的地方官蒙蔽了。所以自己决定要“亲赴平阳，查核确实，再行回奏”。
窦光鼐的胆子太大了！皇帝都已经下圣旨作出结论了，明确要你作出深刻检讨了，你竟敢公开反对皇帝的意见，还固执地要去实地调查，来证明皇帝和钦差大臣们是错的，这是一定要让乾隆皇帝认错服输啊！
窦光鼐的公然抗旨，让乾隆脸上挂不住了，大发雷霆，于闰七月初一日下谕痛骂窦光鼐“狂妄固执”。窦光鼐作为浙江学政，教育管理读书人才是正经事，并没有核查州县钱粮的权力，如今却固执地要前往平阳访查，是不做好本职工作、搅乱地方政务的表现。本来，乾隆只想让窦光鼐主动认个错、再作出深刻检讨，这事情就算过去了。如今乾隆下令将窦光鼐“交部议处”，要给他严厉处分了。
窦光鼐当然知道抗旨的严重后果。他现在要做的就是抢在处分到来之前，赶紧调查取证。
窦光鼐的时间和精力是有限的，不可能在所有问题上展开反击。所以他决定收缩战线，从揭发的众多问题中力求证明一个，进而证明自己不是无端陷害同僚。他选取的这个突破点就是平阳知县黄梅。黄梅劣迹斑斑，民怨沸腾，窦光鼐认为最容易找到他的罪证。他说干就干，在上奏的当天晚上就奔赴千里之外的平阳，实地调查。
到了平阳，窦光鼐立刻发动全县的读书人和百姓，希望他们提供证据，遭到了县令黄梅等平阳官员的阻挠。但是，窦光鼐毕竟是“省里来的领导”，品级比黄梅等人高得多，黄梅等人表面上不敢对他下手。但是对普通老百姓，他们就没有这么客气了。他们威胁读书人和老百姓，禁止他们向窦光鼐提供证据。
窦光鼐一开始在平阳县的明伦堂，也就是县里官办学校的教学大堂，贴出告示，要召见平阳县的秀才。学政大人要见，秀才们不得不来。秀才们虽然来了，但是迫于黄梅的淫威要么支支吾吾不敢回答，要么避重就轻。总之，窦光鼐没有得到任何证据。
窦光鼐也明白秀才们的顾虑，但是黄梅威胁得了几个秀才，他威胁得了全县的百姓吗？窦光鼐决定换一个地方。他来到平阳县最热闹的城隍庙，贴出告示，鼓励老百姓检举揭发地方官的罪行。
在古代，城隍庙在人们心目中有着特殊的地位。城隍庙是供奉城隍的庙宇，而城隍被视为城市的守护神。人们相信城隍能够分辨善恶，惩恶扬善。所以遇到邻里纠纷、疑难杂案，官员也好，百姓也好，都习惯于聚集在城隍庙里协商解决。大家公认城隍庙具有某种超脱于官府权力之外的、平等协商和不受暴力侵害的神圣地位。窦光鼐选择城隍庙，就是为了让老百姓有安全感，鼓起勇气来检举告发黄梅。
果然，老百姓踊跃来到城隍庙，七嘴八舌，哭诉黄梅等人的种种罪行。很多人还拿出了官府勒索摊派的告示、收据和白条等。这回黄梅等人也没有办法了，只能干瞪眼。
浙江亏空案发展到现在，已经变成了不是你死就是我亡的恶斗。浙江上下的大小官员之前在皇帝面前坚持说自己没有问题，现在当然没这么容易让窦光鼐拿着证据到皇帝面前去告状。杭州的钦差大臣阿桂和巡抚伊龄阿等人当然也不会坐以待毙。伊龄阿的策略是“趁热打铁”，趁乾隆对窦光鼐失去了信任，进一步攻击窦光鼐。
伊龄阿向乾隆上了加急奏折，极力渲染窦光鼐在平阳造成的“混乱”情形。说窦光鼐因为秀才们不肯揭发黄梅，就在学堂里发怒咆哮，恐吓读书人，勒令几个读书人作伪证，诬陷黄梅。还贴出告示，骚扰百姓。伊龄阿认为，窦光鼐这是在逼迫百姓“挟制官长”“武断乡里”，严重干扰了地方治安，助长了歪风邪气。
几天后，伊龄阿又上了一道奏折，弹劾窦光鼐，继续渲染了窦光鼐在平阳造成的“混乱”局面。他说窦光鼐和当地的秀才、平民平起平坐，怂恿成百上千的人挤到城隍庙，使平阳城秩序大乱。
伊龄阿把对窦光鼐的批评不断地指向发动群众、组织百姓，简直是用心歹毒。
因为清朝是一个少数民族统治的王朝，它很不自信，对汉族百姓的谋逆与反抗特别敏感，就连歃血为盟、结拜兄弟这类事也是禁止的。大清律附例中规定，凡是异姓男子，歃血结拜的，按照“谋叛未行”律处罚，为首者绞监候，为从者减一等。如果结拜规模超过20人，则加重处罚，为首者绞立决，为从者发往烟瘴地带充军。
因为歃血结拜这个行为是违法的，清朝的老百姓如果真的要结为异姓兄弟，都不能结拜，而是采取“换帖”的形式来结成异姓兄弟。只有江洋大盗、绿林好汉，才歃血为盟结拜兄弟。此外，对百姓抗粮抗税、罢工罢市等行为，清朝都从重处罚，也就是不允许有丝毫的百姓组织或者群众运动出现。窦光鼐发动群众，恰恰犯了这个忌讳。
乾隆皇帝对群众运动尤其反感与防范。他用一生的时间把封建专制推向顶点，认为乾纲独断的君主专制体制是优越的。为了消灭任何不稳定的萌芽，他强调不得“越级上访”，对于群众的聚众抗议，维护自己的权利，一再强调要“严加处置”，视如大敌。老百姓无论怎么走投无路，也只能消极地等待皇恩浩荡、纠正问题。而窦光鼐现在做的，恰恰是在组织群众，自下而上地主动维权。
因此，乾隆读了伊龄阿的两封奏折，十分生气。他对窦光鼐已经不是怀疑和讨厌，而是痛恨了。乾隆写了一长篇圣旨，历数此案的经过，痛斥窦光鼐在浙江财政亏空问题上，争执不休，诬陷他人，又招集百姓滋事，再也不能对他姑息纵容了。乾隆在圣旨中明确宣布，将窦光鼐革职。
当时窦光鼐已经满载而归，从平阳返回了杭州。浙江巡抚伊龄阿深知不能让窦光鼐把实地调查的情况汇报给乾隆，就第三次恶人先告状，说窦光鼐在平阳严刑逼供，威胁不从命的百姓；说窦光鼐回杭州时，催逼随从昼夜兼行，导致水手堕河淹死；说窦光鼐回到杭州后，张牙舞爪，公开声称黄梅罪行累累，一定要告御状，说自己“不欲做官，不要性命”。伊龄阿一心要置窦光鼐于死地。
乾隆皇帝看了告状，更加愤怒，又下了一个圣旨，痛骂窦光鼐简直是个疯子，举止癫狂，不但有失大臣之体，而且煽动人心、破坏安定团结的大局，不可不严惩。圣旨说，仅仅把窦光鼐革职，太便宜他了，下旨让伊龄阿即刻捉拿窦光鼐，押赴京师治罪。
至此，浙江官员们终于松了口气：窦光鼐这回算是彻底完蛋了！
难道浙江府库亏空案就这么结束了？窦光鼐就这么输得干干净净了？案子还没有结束。窦光鼐手中还握有一张王牌。那就是他在平阳搜集到的两千多张田单、印票、借票、收帖等证据。
平阳县亏空严重，知县黄梅以弥补亏空为名，按照田地面积向农民加派苛捐杂税，每亩地要交铜钱50文，每户给官印田单一张。这已经和征收法定的税收没有区别了，连形式上的伪装都没有了。同时，平阳县购买仓谷（政府储备粮），都打白条不给百姓购粮款，上级官府拨付的购粮款都落入了黄梅的腰包。那一张张单据就是证据，可以确凿地证明黄梅的贪赃。窦光鼐估计黄梅在任八年，侵吞的上级拨款和横征暴敛的款项总计二十多万两，相当于伊龄阿等人报告的浙江全省的亏空总额。
黄梅横征暴敛还敢留下单据，一点都没有安全意识。他这么做，是因为自信而疏于防范。毕竟亏空是普遍存在的问题，不论是清官还是贪官，谁都避免不了。黄梅相信自己不会出事，所以想浑水摸鱼，大捞一笔，根本不认为这些单据能成为证据。
窦光鼐现在已经被逼到了墙角，手中的王牌得赶紧出手，不然就没有机会了。窦光鼐不敢有丝毫延迟，迅速拟了一份奏折，附上证据，以五百里加急的快件发往北京。奏折刚发出，伊龄阿就派人来押解窦光鼐去北京治罪了。
关于这个传奇情节，晚清笔记《清稗类钞》中有另外的说法。它虽然是野史，不可全信，但为后人提供了另一种说法，折射了当年的紧张情形。《清稗类钞》中说窦光鼐并没有在平阳拿到详细的单据。一回到杭州，伊龄阿就派军队围住了学政衙门，把窦光鼐给软禁了。窦光鼐心急如焚，不知如何是好。关键时刻，温州的两个秀才王以衔、王以铻拿着门生帖子来拜会窦光鼐。这两个秀才是窦光鼐录取的，和窦光鼐有师生关系。他们到学政衙门来，名正言顺，加上有秀才功名在身，官兵们不便强拦，就放他们进去了，只在暗地里监视。两人进入学政衙门后和窦光鼐闲聊，并没有提到地方官府亏空的事情。临别的时候，两人留下棉袄一件，说是要报答窦光鼐的赏识之恩。监视的官兵们以为这是一次普通的师生会面，松了一口气。窦光鼐也有些莫名其妙，他拆开棉袄一看，里面藏着平阳百姓提供的田单、印票、图书、收帖两千多张！
五、乾隆的善后难题
窦光鼐被捕之前，成功地将搜集到的证据，夹在奏折中快递了出去。窦光鼐坐在囚车中，走在回京的路上，他的奏折抢先一步，进了紫禁城。
乾隆皇帝看到奏折中这样写道：当地绅士吴荣烈等数百人提供了乾隆五十年的田单两千余件。他们说黄梅以弥补亏空为名，每亩令捐钱50文，缴纳后每户给一张田单。之后，吴荣烈等人又提供了乾隆四十七年的白条9张，共计2100两银子，他们说乾隆四十四年、四十七年，黄梅在全县劝捐两次。所谓劝捐，其实是勒索。秀才伍庚等人作证，如果不主动捐钱，县里的差役就会上门来，强迫缴纳从三五十两到上百两不等的捐款。平阳县仓库里有记录可查。然而这些钱都没有用来弥补亏空，而是进了黄梅自己的腰包。
此外，平阳县应该储存官粮4.71万余石，黄梅却把官粮倒卖一空。之后遇到用粮食的时候，都临时从民间征集。官府给百姓一张小票，叫作“飞头”；或者给一张“谷领”，写明有多少粮食卖给了官府，等官府有钱了再支付。飞头也好，谷领也好，表面上看起来像是白条，实际上是缴费通知单。收到的百姓，不需要赊给县衙粮食，而是按照上面注明的金额直接去交钱。黄梅再拿着钱去大规模购进粮食临时抱佛脚。而且他强迫百姓按照远高于市场价的粮食价格缴费，每买一次粮食就发一次横财。黄梅正是运用这些五花八门的伎俩，贪污敲诈超过20万两白银。
窦光鼐在奏折中说，吴荣烈等证人都愿意与黄梅对质；并随奏折附上田单、印票、飞头、谷领、收帖、催贴、借票各一份。人证物证俱全。
乾隆皇帝百感交集地阅读了奏折和一张张物证。这些单据中有一半盖有平阳县的官印和黄梅的私人图章。官印与私章很难伪造，就算造假也不可能造出两千多份单据来，况且每个单据上都有遭到剥削欺压的百姓信息，可以一一核实。乾隆不得不承认，黄梅贪污腐败，铁证如山。
至此，事实已经清楚了，但是该怎么善后却变成了另外一道难题。如果承认黄梅是个贪官，会引发连锁反应。首先，承认黄梅贪腐就承认了平阳县财政存在严重的亏空，也就证明窦光鼐并不是信口开河、诬陷他人。而之前阿桂、伊龄阿等人信誓旦旦地承诺浙江省并不存在亏空，担保黄梅和平阳县没有问题则是在撒谎。
更进一步，浙江官员和钦差大臣们为什么要撒谎呢？平阳一个县就存在巨额亏空，整个浙江省亏空的真实情况又如何呢？平阳的亏空存在不止八年时间，在这么长的时间里为什么没有官员察觉、纠正呢？我们可以说，黄梅的问题只是第一块多米诺骨牌，会引发一系列的问题，黄梅的黑幕只是官场大黑幕的一个小角落而已。
现实总是残酷的，通向真相的道路依然障碍重重。现在，如何善后的难题摆在了乾隆皇帝面前。乾隆推翻自己之前的圣旨事小，如何面对浙江省巨大的财政亏空、如何处置人数众多的官员事大。乾隆皇帝犹豫起来。
乾隆敏锐地意识到，窦光鼐挑起的这场纷争表明，财政亏空已经成为地方官府的大问题，成了普遍存在的严重问题。这个问题，能够让难以计数的官员齐刷刷地结成统一战线，已经超越了个人品行的范畴，涉及了体制问题。
清朝地方财政亏空的根源在于高度集权的财政制度，在于中央与地方的利益分配，还与财务制度、官吏待遇、监督机制等相关联。要解决地方亏空问题，就要下放中央财权，给地方政府和地方官员与他们的责任相称的财权。简单地说，就是乾隆皇帝把钱管得太死了，他应该放手让地方官员们自主处理财政。但是几千年血淋淋的皇权斗争告诉乾隆，财政权力是最核心的权力之一。谁控制了财权，谁就能在政治斗争中占据优势。他不可能让财政大权旁落，不可能对现行的财政制度进行根本性的改革。
而且乾隆晚期好大喜功、刚愎自用，喜欢听好话、喜讯，不想听真话，讨厌冷冰冰的现实。乾隆自封为十全老人，就等着死后跻身于历代最伟大的帝王行列了。现在，你突然告诉乾隆，地方财政到处都是窟窿，亏空问题积重难返，乾隆怎么可能听得进去？怎么可能进一步改革呢？
乾隆不能允许的是官员的贪污腐败。从根本上说，官员贪污，就是从乾隆的钱包里偷钱。同时，官员贪污也是造成地方财政亏空的原因之一。反贪污腐败的确能在一定程度上遏制亏空的恶化。更重要的是，把财政亏空的责任都推到贪官的身上。黄梅很不幸，被证明是个大贪官，乾隆要用他来作挡箭牌，保护现行财政体制，保护皇权。
于是，乾隆确定了浙江亏空案的善后原则，就是：动贪官，不动体制。
乾隆皇帝接连下了两道圣旨。
第一道是转述窦光鼐奏折的说法，承认平阳县存在巨额亏空和贪腐。下令立即释放正在押解途中的窦光鼐，让他回杭州参与此事的善后。
第二道圣旨痛骂平阳知县黄梅劣迹斑斑、罪恶罄竹难书，要求彻底查清，绝不姑息；第二是批评前后两批钦差大臣，工作失误，没有查明浙江亏空的真相。但是，乾隆的意思马上一转，说钦差大臣们都忠诚可靠，之所以出现这样的“失误”是无心之错，是被底层官吏蒙骗了，可以原谅。第三，乾隆要求大臣们重审对窦光鼐的处分。
平阳知县黄梅被当作了靶子，成了整个事件的替罪羊，这在大家的意料之中。让大家意外的是，乾隆对揭发出来的其他问题，当作根本不存在一样，提都不提。相反，还对这些高官“小骂大帮忙”，主动为他们开脱。乾隆用承认平阳一个县的亏空和痛骂黄梅一个人罪过的方法，逃避了对浙江全省亏空的追查和对包括钦差大臣在内的浙江官员的责任。
接到圣旨后，阿桂、曹文埴、伊龄阿等人迅速领会了乾隆的意思，态度发生了一百八十度的转变。他们纷纷上奏，说平阳县存在严重的亏空、黄梅等贪官劣迹斑斑，而窦光鼐刚正勇敢要向他好好学习，最后盛赞“皇上圣明”。
北京和杭州两地统一了思想认识后，乾隆皇帝在乾隆五十一年九月颁布了多道圣旨，宣布浙江府库亏空案的最终意见。
平阳知县黄梅贪污腐化多年，被判决斩立决。乾隆特意选择在大批秀才聚集杭州参加乡试的时候公开处决黄梅，让大家围观。此举除了警告官员之外，也希望各地的秀才们，可以把自己树立的“反腐典型案例”回乡广为宣传。黄梅的儿子黄嘉图，狐假虎威，在平阳做了不少坏事，被发配新疆伊犁充军。
前任浙江巡抚福崧没有及时发现查办平阳县和黄梅的问题，具有不可推卸的领导责任，不适合继续担任封疆大吏，被免去了职务；前任浙江布政使盛住，和福崧的情况一样，也被免去职务。两人被要求返回北京，接受有关部门的调查。
现任浙江巡抚伊龄阿，工作不实，偏听属员之言，两次冒昧弹劾窦光鼐，应该接受惩罚。但是伊龄阿赶在圣旨之前就作出了深刻的自我检讨，主动申请处分。因此，乾隆只是让他接受“在职调查”。
阿桂、曹文埴等钦差大臣办事草率，有负皇上委托，钦差大臣不用当了，回北京接受有关部门的调查处理。
现任浙江温州知府被发配伊犁。前任温州知府、现任嘉兴知府也被撤职。现任温州处州道台、永嘉知县、平阳知县三人，维护黄梅，官官相护，又蒙蔽上司，得到严惩。
应该说，乾隆只处理了与黄梅问题有关的少数官员，且处理得相当轻。相反，对坚持真理、坚持原则的英雄窦光鼐，乾隆处理得却相当重。乾隆的圣旨又一次斥责了窦光鼐，说窦光鼐揭发黄梅的罪行，只有三条经审理后证明是事实。同时，乾隆揪住伊龄阿弹劾窦光鼐“要真相不要性命，不要做官”的豪言壮举，斥责窦光鼐不顾大臣礼数，一味蛮干。
的确，窦光鼐抓住真相不放，一定要把黑幕揭开，给乾隆出了一个大难题，乾隆能高兴吗？
但是，窦光鼐的功劳是实实在在的。乾隆法外开恩，让他署理光禄寺卿。窦光鼐原来是吏部侍郎外放的浙江学政，级别是正二品。而光禄寺卿是从三品，而且还是“署理”的。窦光鼐被连降了三级。乾隆专门解释了把他降级的原因：“如果窦光鼐没有揭发不实和乱讲话的情节，我一定还任命他为侍郎。”赏罚显然有失公允。
回到北京后，窦光鼐依然坚持原则，刚正不阿。乾隆六十年，窦光鼐担任会试主考官。和珅一直嫉恨窦光鼐，就向乾隆告状，说窦光鼐担任过浙江学政，会试的前两名都是浙江人，涉嫌徇私舞弊。乾隆就把窦光鼐免职，接受调查，让和珅担任殿试的考官。结果，和珅评定的第一名，正是窦光鼐录取的那名考生。窦光鼐的一场牢狱之灾，就此烟消云散。事后，乾隆勒令窦光鼐以四品官退休。不久，窦光鼐死在了家中。乾隆皇帝也禅位，当太上皇去了。
浙江府库亏空案就这样结束了。亏空问题根本没有得到解决，被睁一只眼闭一只眼的皇帝和大臣们留给了后人。中国古代历史告诉后人：在君主专制政体下，成功的改革离不开“顶层设计”。如果没有皇帝的支持或者认可，任何对体制本身的改革都不会成功，甚至会导向恶性的后果。地方财政亏空问题持续发酵，越来越严重，越来越可怕。到了乾隆的儿子嘉庆皇帝亲政后，领班军机大臣王杰坦率地指出：“现在地方有的县，亏空十几万白银。一遇到核查，地方官就横征暴敛，东挪西借，使出各种旁门左道。老百姓苦于繁重的、不透明的税负，怨声载道。至于各地提出的‘设法弥补’，只有拖延的借口而已。地方财政清查一次，亏空金额就多一次，而弥补的期限再往后拖延一次。年复一年，循环往复，不知道什么时候是尽头。”据嘉庆三年至五年的清查结果，各地府库积欠即达2000余万两。经过多年的催逼督办，到嘉庆二十一年（1816），户部统计各省仍拖欠或者财政不明银两1720余万两。财政亏空和清朝历史伴随始终，不断恶化，一直到王朝灭亡。