首先，公营商业初建时有一定的资金来源。征收到的资金和利用阎锡山”合理负担“征收到的物资除提出一部分充作抗日经费外还可用来干一些其他的事情，其中组织公营商业就是其中之一。其次，根据地本身物资匮乏，商业短缺。根据地商业发展不足，再加上敌人对根据地的封锁，人民生活所需的物资在根据地非常匮乏，人民想买东西都买不到。军队、政府等也有许多必需品急需得到。这些都使得根据地的公营商业有了一定规模的市场。再次，边区抗日政府制定出了有利于公营商业发展的政策。１９４０年”冀太联办“制定的《冀太行政联合办事处修正合理负担征收款项办法实施条令》第二章中规定：”一、退款对象是全县民户，包括商店、工场、工厂及不出公益金之公私企业、合作社在内。出公益金的工厂、合作社及为供给自己需要不对外营业之合作社和直属政府的公营事业不负担。“其他商店、合作社需要交纳摊款，而公营的商业不用摊款，这种政策倾斜大大有利于公营商业的发展。重要的战略物资，如粮食、药品等政府会直接交给公营商业去组织、经营，有些甚至是以任务的形式交由公营商业去完成的。
为了更好地发展各地区的经济，政府还创办了华北财政经济学校。该学校从１９３８年建立至１９４４年结束，总共为财政经济战线输送了各类财政骨干２１００余人。在根据地各地还建立了很多分校，也培养了大批的财政经济专门人才。这些专业人才有的被分配到财政部门，有的被分配到一线上，组织经营公营商店、粮食局等。公营商业有了这些专业人才，可以更稳地发展贸易，壮大自己，更好地为抗日事业服务。
公营商业的发展可划分为三个阶段。这三个阶段分别是１９３７年１１月石拐会议至１９４０年４月黎城会议，公营商业的初步建立阶段；１９４０年４月黎城会议至１９４３年１月温村会议，公营商业的发展、逐步步入正轨阶段；１９４３年１月温村会议至１９４５年８月抗战最后胜利，公营商业的成熟阶段。
（一）晋冀鲁豫抗日根据地公营商业的创建
这一时期是边区分散创建时期，经济工作的成绩不如政治、军事工作那样显著。邓小平在回顾和总结晋冀鲁豫根据地分散草创时期财政经济问题时，对１９３７年至１９３８年那段时间的总结是：”这一时期经济上尚无任何设施，亦未引起注意。而敌人则有相当成就，但在广大乡村被我控制的条件下，敌人未能达到‘以战养战’的目的。“①１９３７年１１月，周恩来针对部队供应的困难，提出”独立自主“的主张。晋东南地区利用阎锡山的”合理负担“办法解决八路军供给问题；冀南地区实行公平负担、收税、发行公债来解决军需供应；冀鲁豫地区由国民党地方政权供给武器弹药和财政。由于刚刚开始建立根据地，各地区领导还不知道要自己发展生产、开展贸易以解决军需问题，但周恩来的”独立自主“思想使八路军没有坐等组织来为他们解决物资问题，为以后八路军开展生产运①赵秀山：《抗日战争时期晋冀鲁豫边区财政经济史》，中国财政经济出版社，１９９６年９月，第５７页。
动、组织经营贸易、开办公营商店和合作社打下了思想基础。
邓小平回顾１９３９年至１９４０年的经济状况时指出经济仍然是被忽视的。但实际上此时根据地的经济建设有了初步的开展。在这一时期，大部分地区尚未建立抗日民主政权，商业贸易处于自发的无政府的自流状态。从１９３８年夏季敌占平汉铁路恢复货运后，敌我区之间的贸易一下子活跃起来。此时，敌人只对少数军用品实行统制，且并不严格，故而根据地所需工业品一般都可购运进来。同时，国民党中央军经常从敌占区贩运大量的仇货到黄河南岸国民党统治区。他们贩运时途经边区，也有许多货物流入根据地。这些都使得根据地各地市场充斥着大量仇货。在这种形式下，根据地各地区、各部门为解决各自的需要，也都先后办起了许多合作社，名目很多。除了民办的合作社外，还有各级政府官办的。在晋冀鲁豫的八路军，为了克服军费的困难，也开办了一些公营商店和合作社，获得一部分盈利收入，用于补充军费的不足。盈利不仅补充了军费、财政开支，还丰富了军需民用物资，也使根据地农民的农副土产能够卖出，活跃了经济，改善根据地人民的生活。这些官办的、军办的从事贸易的合作社是最初的公营商业，虽然此时他们没有统一的管理部门，大都处于分散的、各行其是的状态，但是他们在根据地经济建设上的作用仍然是客观存在的，是不容忽视的，他们的存在、活动是对敌经济斗争的开始。
１９３８年５月组建的”晋中人民救亡合作社“是根据地最早成立的合作社，该合作社最初采取摊派的办法让人民入股，属集体经济性质。为了盈利以弥补财政军费的不足，１９３９年５月，把”晋中人民救亡合作社“改组为”太行合作总社“，划归部队领导，变为军队生产性质，原来所属各县合作社改为分社。在山西第五专区有抗日合作社，牺盟会有救国合作社等。为了统制山货，山西还成立了土货合作社。冀南区组织了运销合作社。山西第三专署开办了一个”复兴成“商店。这些官办的合作社和公营商店，大都从事同敌占区的进出口贸易，向敌占区输出根据地的农副物资、山货土产，从敌占区购回根据地所需要的工业品。他们是根据地创建初期的公营商业。
刚开始这些公营商业没有进行统一的领导管理。在１９３８年以后，部分地区开始设立贸易管理机构，对敌占区的进出口贸易实施管理。山西第三、第五专区设立了贸易统制局，公布了禁止出入口货物的种类；１９３９年１１月２８日，冀南行政主任公署决定成立冀南贸易总局，并在各县设立分局，以统制对敌占区贸易。到了１９４０年初的时候，根据地各地普遍建立健全了抗日民主政权，也开始建立统一的贸易管理机构，１９４０年２月，太行地区最先成立了太行贸易总局，统一领导太行区各专县对外贸易工作，开始实行”对外统制“的贸易政策。３月，军队系统领导的”太行合作总社“和原山西三专署创办的”复兴成“商店并入太行贸易总局，大大加强了太行贸易总局的对外贸易力量。合并后的太行贸易总局在太行地区各专区相应地成立了专署贸易局，在各县的主要集镇设立了经营进出口业务的商店和货栈。初步统一了太行地区对外贸易的经营管理工作。太行区的公营商业也有了统一的领导。
（二）晋冀鲁豫抗日根据地公营商业的发展、统一在”黎城会议“上，边区政府明确地提出了”对外贸易统制，对内贸易自由“的商业政策。
要想顺利地开展商业贸易，必须先建立、健全贸易机构。晋冀鲁豫边区的贸易机构在１９４０年”黎城会议“前后已经初步形成了网络体系，但这些贸易机构都是地区性的，政策也不成熟。为了更好、更系统地展开根据地经济建设，必须健全、统一政府的贸易机构。晋冀鲁豫抗日根据地边区政府贸易机构的逐步发展、健全统一，就是在这一时期完成的。
公营商业的统一健全是随着边区贸易机构的统一而实现的。边区初创时期，由于片面理解”抵制仇货“的方针，强调”政治上的尊严“，不愿在贸易上和敌人多接触，有的甚至禁止和敌人直接交易。所以发展经济最先是从”对内贸易自由“来进行的。
为了贯彻”对内贸易自由“的政策，冀太联办成立后，在原先太行贸易总局的基础上，成立了”冀太联办贸易总局“，统一领导冀南、太行、太岳各区的贸易工作。其中太行区是总局的所在地，太行区的贸易工作直接由总局领导，不再设立区局。冀南和太岳两区分别成立了贸易局。太行区的６个专署相继成立了专署贸易局，业务上受总局领导，并在全区各县主要集镇，设立了公营的经营业务的商店与货栈，经营贸易业务。１９４０年，鲁西行署成立，也成立了贸易统制局。同年１０月，冀鲁豫行署成立了统制贸易局。至此，贸易机构已在全边区各地普遍建立起来。从”冀太联办“成立到１９４１年晋冀鲁豫边区政府成立的一年间，贸易总局将各个公营商业、合作社统一起来，建立太行全区自上而下的商业贸易组织系统。至此，各地的公营商店才有了统一的领导机构，才能在整个晋冀鲁豫抗日根据地发挥其强大的作用。
１９４１年７月，贸易总局与太行生产合作总社合并，改组为”冀太联办“生产贸易管理总局。１９４１年９月晋冀鲁豫边区政府成立，冀鲁豫行署区也处在了它的管辖范围之内。这时生产贸易总局又更名为晋冀鲁豫工商管理总局。
晋冀鲁豫工商管理总局直接领导太行区的６个分局，在太岳、冀南、冀鲁豫３个行署区又分别设立了晋冀鲁豫工商办事处。不久，又将各区的工商办事处改名为工商管理局。至此，公营商业和生产建设事业被统一领导起来。这就为以后的公营商业为生产事业服务提供了组织基础。１９４２年７月１５日，为了更有效地统一管理进出口贸易，晋冀鲁豫边区政府决定将税务总局和工商总局合并，同时合并了军队经营的商店，从事贸易经营的力量更加强大。虽然这时的工商总局仍然叫工商管理总局，但边区政府在此时授予了工商局对外贸易的统制权。在经济贸易管理部门大一统的情况下，各区的公营商店直属工商管理总局。此时在工商管理总局领导下的公营商业不仅经营对内的贸易，而且还统制着对外贸易。
为了更好地领导经济建设，组织与推动各地的经济力量，保证各商店之间的有机配合。１９４２年８月，边区工商管理总局在太行区设立了３个经理处，分别领导若干小公营商店。第一经理处所辖商店为：任村德兴货栈、西湾、虹梯关德记商店，以及各该商店所属之友店和粮食调剂所。第二经理处所辖商店为：谦记货栈、河南店恒记粮店、石梁德记商店，及其所辖之粮食调剂所。第三经理处所辖商店为：阳邑德庆隆商店、索堡德记商店、西营德太兴商店、洪水德太恒商店，桐峪德太永商店，以及各店所属粮食调剂所和支店。１９４２年８月８日的《工商总局关于设立经理处决定的通令》中明确指出：总局在经济斗争中担负战略指导的责任。边区各级商业管理机构和贸易体系网络的逐步形成中，显示了边区贸易事业已经开始进入正轨有序的发展阶段。
这一阶段，为了加强对敌斗争，保证抗日军民的粮食供给，１９４１年１２月，晋冀鲁豫边区政府发出指示，禁止粮食出口，实行粮食专卖。为此政府还组织了粮食市场，在各中心集市设立粮食调剂所，进行粮食交易。虽然粮食专卖保护了粮食不使其外流，也在救灾方面发挥了重要作用，但长期如此，却严重影响了农村经济的发展。因此，中共太行分局决定公营商业一般停止粮食调剂工作，改为培养合作社担任内地粮食买卖调剂。
根据地的对敌经济斗争主要是以对敌贸易的形式进行的。在对外贸易方面，公营商业占据着主要地位。”冀太联办“于１９４１年６月１０日，正式颁布《冀太区贸易暂行条例》。条例规定：出入口货物，特别重大者以法令规定，由政府所属之贸易机关，统一或单独经营之。这条规定，就预示着在某些特定时期，可授权公营商店垄断经营对外贸易。
（三）晋冀鲁豫抗日根据地公营商业的成熟阶段温村会议后全边区贸易机构已大体健全，各项政策已日臻成熟，贸易部门按照党的政策，灵活巧妙地组织商品输出输入，不仅粉碎了敌人对根据地的经济封锁，打乱了敌占区实行的物资统制配给制度，而且保护了边区的重要物资不使资敌。
在这一阶段，贸易部门批评了一度冒头的单纯贸易观点和投机思想，开始重视生产，把组织生产和支持生产，增加根据地的物质财富放在第一位。工商总局根据边区财政会议决议，在《工商局分局长商店经理联席会议决议节要》里对工商局的工作任务作了明确规定。其中指出：公营商店是直接进行经济斗争的单位，是扩大群众贸易生产斗争的核心，在工农业上供给调剂原料、种子，帮助农业生产，组织发展手工业，家庭副业生产，提高生产力。在商业上领导对敌贸易斗争。贸易部门面向生产为生产服务，具体工作上，主要抓了两项牵动全局的重大业务：一是平稳物价，二是畅通销路。对于公营商店提出五项任务：第一，面向铁路线，发展敌占区和根据地的商业关系，成为边区伸向敌占区的触角和神经系统。第二，沟通两个根据地间的物资交流。第三，组织和敌占区的输出入贸易。第四，供给重要军用民需物资。第五，组织生产、设置小规模工厂，是生产力提高一步，向群众发挥示范作用。
此时的公营商业转变成了为根据地生产服务。对农业，提供种子、农具、耕畜，为农民推销农产品；对工业、手工业，帮助那些家庭式作坊提高技术、推销产品。帮助合作社发展，扶持合作社在生产、运输、消费三方面繁荣市场。此时的公营商业已经把握住了经济上统制的力度，在边区经济建设和对敌经济斗争上已经找到了自己的定位。
公营商业是边区工商管理总局直接领导的，是根据地商业战线的主力军，始终发挥着”主导“或”主渠道“的作用。在公营商业创建初期，公营商业为解决军需民用作出了巨大的贡献。公营的商店、货栈等努力从敌占区运进各种根据地军民所需的各种物资，丰富了根据地的物资，丰富了根据地人民的生活，保障了根据地内的物资供给。公营商业在根据地内各地区间调动物资，合理地运用买入、卖出手段，调剂物资，平抑物价。
公营商业促进了合作社事业的发展。公营商业为合作社代购原料、工具，代销成品及土产、山货给予了减收手续费的优待，合作社有向粮店购买粮食的优先权等。在抗战后期，公营商业更是将内地业务尽量让给联合社，帮助联合社发展。
公营商业是对敌经济斗争的主力军。在和敌人斗争的过程中，巧妙地和敌人争斗粮食，和敌人进行货币斗争，最终取得了对敌经济斗争的胜利。
敌人利用伪组织向农民征派粮食并组织清乡队阻止根据地从敌占区购粮。根据地有关方面也针锋相对地组织大批力量到西线和敌人争夺粮食。巧妙地利用货币和商业贸易取得伪币外汇，打击了伪币，提高了冀钞的币值，扩大了冀钞流通区域。这样使我方取得了粮食斗争和货币斗争的主动权。在经济上打击了敌人，壮大了根据地政府的力量，并提高了边区政府在人民心目中的形象。但是，公营商业在发展过程中也走了一定的弯路。公营商业开始统制贸易后，统制得过多，严重影响到其他经济成分的发展，使边区经济发展缺少活力。