看起来，土地入市是双线并行的结果。一条线起于“国有土地率先合法入市”，并通过“宅基地换房”“留地安置”“三集中”“增减挂钩”“城乡统筹”和“地票”等多种多样的试验性政策工具，把部分集体土地引入合法交易的框架。另外一条线，从“精彩的法外世界”划出来，其实是在基层农村组织和部分地方法规的容许下，集体土地要顽强地争取“同地同权”。在全国性修法完成之前，上述两条线似乎永不相交。不过，越来越清晰的事实是，所谓“统一的城乡建设用地市场”，正出现在这两条平行线之间。
突然记起公元1176年宋代词人辛弃疾驻节赣州，途经造口时留下的那首《菩萨蛮》。是啊，“青山遮不住，毕竟东流去”，或许正可以用来描述当下城乡土地入市的路线图。
转让权的政治经济学
周其仁
著名经济学家、北京大学国家发展研究院教授
不管世人怎样评价，“城乡通开的土地市场”总算在中国登堂入室。没什么值得大惊小怪的，既然真实世界的资源之争无可避免，人们总要找一套摆平—比较文化的用语是“配置”—的法则。凭行政权力下命令配置是一个办法，由市场竞争定价配置是另外一个办法。只是开弓没有回头箭，市场之门一旦开启，它就有自行展开的顽强生命力。我觉得，今天再辩农地可否入市，多少已经晚了。1987年，国有土地入市之日，实际上已经预演了日后农地终究也要入市的场景，否则，“官地可以入市，民地不得转让”，怎么可能长久摆得平？
市场的基础是清楚界定的财产权利，这是科斯的发现。这位经济学老人从来没到过中国，但讲出来的道理对我们认知中国经济有莫大的启发。人民公社吃不饱的问题是怎么解决的？还不是在含混不清的“集体经济”里加划了一道产权线—家庭联产承包，那是产权中最基本的权利，即使用权。讲过了，“权利”者，社会规范的行为范围也。家庭联产承包，就是农户可按承包条约的条件独立利用耕地，决定怎么种、种什么。除去了“大锅饭”，中国的温饱难题就解决了。
温饱后要进一步富裕，转让权越来越重要。原来利用资源，积极性重要，能耐也重要。自己的资源自己用，积极性一般没问题，但自己可不一定就是利用这些资源的最佳人选。在很多情况下，资源他用的生产率更高。于是，怎样把资源转到利用效率更高的主体之手，就成为经济增长的关键。古典经济学出现以来，学者皆重视分工和专业化，知道那是提升生产率的源泉。不过，离开了有效的转让权，分工和专业化都不过是无源之水。当年的斯密看扣针生产，很简单的专业分工就可提升生产率数千倍，但前提是资源可以他用，包括工人的劳动力为他人所用，投资方的设备也为他人所用。要是一切资源都自用，什么都干一点，工作再积极，也还是一个穷。
转让权加到一起，就是市场。不是吗？卖菜的随时准备转让自己的菜，买菜的随时准备转让自己的钱，才有菜市场，其他亦然。人们在熙熙攘攘的市场里寻寻觅觅，其实就是在寻找合适的转让机会。《国富论》中说转让是人类的天性，甚至说“从来没看见一只狗与另外一只狗交换骨头”—怪不得到今天宠物也只有通过取悦人类，才得以改善它们的生活。
个人以为，从转让权理解市场和市场经济，在认知上更贴近真实世界。譬如经济学中历来有一道热门议题—政府与市场，学者们常常就政府该办什么、市场又该办什么进行热烈的讨论。可是那样提问题，政府与市场似乎是两个泾渭分明的行为主体，至于井水与河水相犯还是不相犯，倒也允许见仁见智。
但是，从市场的底部看转让权，政府的力量从第一瞬间就不可或缺。阿尔钦定义产权，开门见山第一句就是：“一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”他解释“社会强制”（socially enforced），把“政府的力量”摆到第一条，其次才是“日常社会行动以及通行的伦理和道德规范”。问题来了：讲产权、讲私产，为什么要扯到“政府的力量”？
经验上不难理解。对任何经济物品，你说是你的，他人全无异议，那倒也罢了。抑或你拥有基于此财产的自由行为范围，与任何他人的自由全无冲突，那有没有“政府的力量”，根本就没有什么关系。只可惜，除非我们只身居于孤岛，否则以上的理想境界不容易遇到。倘若财产的归属闹起了纠纷—你说是你的，人说是人的，抑或你的自由影响到他人的自由，或反过来他人的自由影响到你，一连串的麻烦就产生了。
遇上麻烦，如何是好？讲理，讲不通怎么办？动手，两败俱伤怎么办？找第三方来主持公道，你中意的第三方与人家中意的第三方闹将起来又如何是好？这么推下去，不用推多远，“政府的力量”就呼之欲出。原来，“政府”无非就是“最后的、唯一可以合法使用武力的权威第三方”，这是巴泽尔的定义。从产权角度来看，只有找到一个“最后的权威第三方”来止纷定争，其他社会成员才可以集中精力于生产、经济与生活。
至于财产权里的转让权，至少涉及双方或多方，各自“自由”的边界容易重叠，互相干扰的频率可能不低。君不见“一手交钱、一手交货”的相互转让，事前、事中、事后的麻烦向来不小，“假冒伪劣”一旦提上日程，可不是“买卖不成仁义在”那么简单的事情。若商场纠纷无人受理，人们只好向自给自足的方向退，宁愿降低分工水准，也不愿受欺诈和纠纷之累。由此，经验研究支持以下命题：转让权比使用权更依赖“唯一的最后第三方”所提供的服务。
这样看，产权，特别是转让权，与“社会强制执行”—“政府的力量”—从一开始就脱不了干系。悖论在于，如果政府这个“最后的唯一第三方”太弱，担当不起有效界定产权、止纷定争之重任，那就万事皆休，或者财产权弱化、退化，或者另请高明。反过来，如果“最后的第三方”太强势，带头侵犯财产权利，那岂不是请君入瓮，自作自受？理想的安排是：“最后的第三方”知所适从，既贡献合格的服务，也领取相应的贡赋。
这就是实现长期经济增长的关键。产权重要，但产权不能只靠自己就变得重要。“第三方服务”不可或缺，什么力量可以保证这个特殊的第三方规规矩矩地向产权提供服务？要知道，这可是“最后的、唯一可以合法使用武力的组织”啊！今天的产权经济学文献，讲起来汗牛充栋，不过读来读去，有意思的思想线索仅此一条而已。转让权构成市场之基，所以，不要指望真有哪一个“市场”或“市场经济”可以是无政府的。真正的难题是，市场连同构建其地基的转让权是不是驾驭得了自己一刻都离不开的“最后的第三方”？
答案或许令人沮丧：财产权利再强大，也搭不成能关权力老虎的笼子。让权力上路，要靠政治制度。讲经济、讲增长、讲产权、讲市场，讲到最后还要讲政治，道理就在这里。论改革，如果只进行经济体制改革而回避政治体制改革，那经改就改不深，改出来的成果也可能得而复失。这是邓小平1986年的论点，现在看，还是至理名言。
回到城乡土地市场。我们观察到，转让权到处在顽强地成长，是经济集聚带起的都市地价上升，由近及远传导到周遭地区，把国有土地和集体土地都卷进了市场的深渊。从制度演化的经验看，法内、法外双轮驱动，多级政府直到基层集体和农户争相对地价的相对变动做出反应。不管“非法”帽子怎样满天飞，这个变革都是有合法根据的，这就是1988年的《宪法修正案》定下的准则—“土地的使用权可以依法转让”。
所见之处，“新土改”释放出惊人的经济能量，推动着城乡建设。风险也是有的，最集中的一点，是行政权力纠缠土地转让权的发育，一不小心这里那里就可能以改革的名义“强权夺地”。几年来，我们接触这个题目，最担心这一点，仔细观察的也是这一点。对那种或可称之为“保守疗法”的策略—横竖不准农地入市，不让自由转让，反正好歹土地还在农民手上—我们也从旁做过考量。实话实说，在目前所有反对农地入市的理由中，最具说服力的恐怕也只是这一条。讲转让权的纯经济含义，不讲转让权的政治经济学，的确不行。
不过，思之再三，我还是认为“保守疗法”不是一个好策略。第一点理由是经济需求难违，当地价拉引土地供给之际，压集体土地不得入市，其结果只会扩大低价征地规模，并为形形色色的法外供地打开大门。第二点理由，禁止农地入市，没有也不可能因此禁绝“笼子外的老虎”咬人。问题的要害是权力不受约束，不管是不是允许农地入市，权力之手都可能搞名堂。事实上，在“政府一手征、一手卖”的现行体制下，以行政权力侵犯农民正当财产权利的勾当也并不罕见。比较而言，允许农地入市，土地有价，农民抵制侵权行为的收益会增加，抵制侵权的能动性可能会提升。
总起来看，农地转让权不可能在纯净的权力生态中获得健康发育。像以往由改革催生的财产权利一样，侵权与反侵权的博弈紧紧相伴。禁止农地入市、叫停农地转让、延缓建立城乡统一的建设用地市场，不是标本兼顾的良策，唯有把产权改革与约束权力的其他改革结合起来推进，才是“新土改”的正道。