具有讽刺意味的是,就在自由女神像即将矗立的时候,美国移民政策已经开始出现变化,最初是部分的,后来则是整体的。
1882年,美国通过了第一个联邦总移民法,禁止中国移民。法令规定,暂停中国移民10年,华人不得归化为美国公民,任何将华人运往美国的船主将受到惩罚。1892年美国延长并加强了这一法令,规定除外交官及其随行人员外,任何中国人都不得进入美国,被扣华人未能证明其无罪之前,被认为犯了非法居留罪,且不准保释。法令还加重对运载华工来美国的船主的处罚。1894年,美国与中国政府签订限禁华工条约,再次规定10年内绝对禁止华人移往美国。这项条约在10年后再次续订,条款更加严厉,华人成了美国移民政策限制的第一个目标。美国歧视性的排华法案引起中国人的强烈不满和愤怒,在全国掀起了抵制美货运动。但美国政府不为所动,相反把排华法案永久化,直到1943年才最终废除。美国在这一时期为什么要制订这一排华法案呢?首先,它是美国改变移民政策的结果。长期以来美国一直实行自由移民的政策,100多年间,已有近千万移民进入。美国人口迅速增加,从建国初的300万增长到1亿多。1890年,美国联邦政府宣布,西部空地已不复存在,这标志着曾经是地广人稀的美国时代的结束。而移民仍源源不断进入便引起美国排外主义情绪的高涨,1892年美国排外主义诗人托马斯·奥尔德里奇便抱怨,说美国“无守无卫,大门洞开,驳杂群氓,蜂拥而来”。美国担心移民不能被同化,融入美国社会,影响美国政治和社会的稳定,同时他们又担心移民的融入会冲淡盎格鲁—萨克森种族血统。他们还担心移民的大量移入会冲击到美国盎格鲁—萨克森种族的优势地位,为此他们主张限制移民数量。1889年哈里森总统在就职演说中便说:“我们应该继续对移民表示友好,但对他们的品性不能掉以轻心。移民来自世界上各个民族,即使属于最优秀的种族,对我们的国库收入也是一种负担,对社会秩序也是一种威胁。”因此他认为美国的移民政策应该改变,归化法案应予修正。其次,这是美国对华人的一种特别不满和歧视。第一批中国移民是1848年加利福尼亚发现金矿后被美国招募的劳工,后来中央太平洋铁路的铺设又招募了大量中国工人。由于华人在美国吃苦耐劳、忍辱负重,所以很快在美国站稳脚跟。他们或开餐馆和洗衣店,或当佣人和工人。但是华人有时为了一份工作,不计报酬,宁愿领取很低的工资,而这威胁着美国工人的利益。他们担心降低工资,甚至失去工作岗位。与此同时,华人还保持自己民族的传统风俗习惯,通常聚居在一起,不愿融入或者说很难融入美国社会,这就更引起美国人的敌视。美国人认为华人保持的传统风俗习惯要么迂腐可笑,要么是不可接受。如男人留辫子、女人裹脚便属前者,一夫多妻便属于后者。美国早期对摩门教的类似教条便不能容忍,对之一直驱赶、围攻,直至其在荒漠之地盐湖城落脚改变教义后才予以接纳。而对于被一些美国人认为是劣等民族的黄种中国人更是不愿容忍。因此,早在19世纪50年代,美国加州等地便排斥华人,指责华人拒绝归化,并制定一些地方法律剥夺或限制华人的正当权利。70年代以后,排华已成为一股浪潮。他们攻击华人,焚烧其房屋,强夺其财产,并要求美国国会制定排华的联邦法案。
1882年排华法案矛头对准的虽是中国人,但也反映了美国社会对亚洲移民的态度。他们对中国人是如此,对随后而来的同为黄种人的日本人也是如此。在中国移民被限制的同时,日本人却大量涌入,短短20年,人数便达到11万。随着日本移民的激增,美国又开始了一场排日运动。1905年旧金山市成立“排斥亚洲人联盟”,1906年旧金山教育局决策把亚裔儿童排除出公立学校,实行种族隔离,引起了日本方面强烈抗议。1907—1908年,美国和日本经过谈判后达成君子协定,日本政府停止发放去美国劳工的护照,实际上结束了日本对美国的移民。1924年,美国制定的新移民法中规定新的日本移民不能获得美国公民权。
在排斥了亚洲移民之后,美国又开始把矛头对准东南欧移民,原因是认为东南欧新移民愚昧无知,且信仰天主教的人较多,采取的手段则为强制实行文化测验。1897年美国国会通过对移民实行识字测验的法案,试图限制东南欧移民,被克利弗兰总统否决。1913年和1915年,国会两次通过实行文化测验的法案,均被总统否决。威尔逊总统在否决法案时表示,能够阅读并不就是性格、品质和人品合格的证明。但是1917年国会依然越过了总统的否决,通过了相关法案。1917年移民法规定16岁以上不能阅读一段一般使用的不少于30个也不多于80个单词的英文或其他文字者不得入境,这即“文化测验条款”。该法案还提高入境人头税,禁止精神病患者、白痴、酗酒者、流浪者、怀有不道德目的的移民入境。
虽然美国国会已经禁止东方移民,并试图排斥大多数东南欧移民,但是美国国会对移民的限制并未就此结束。这主要是因为文化测验的限制作用并不是很大,因为只要人们希望移民,他总是有足够的决心和能力去学习,以达到法案所规定的程度。因此法案制定后,东南欧的移民并未明显减少。特别是一战之后,欧洲饱经战火蹂躏,满目疮痍,到处一片废墟,人民生活困苦,大批欧洲居民打算移民美国寻找新的生活,引起了美国排斥主义者和种族主义者的担忧和恐惧。他们害怕移民廉价劳动力的竞争,担心冲淡种族血统损害美国盎格鲁—萨克森人种的高贵。他们还担心革命后的俄国通过移民向美国输出革命,进行颠覆和渗透。因此他们要求国会制定更严厉的限制移民的立法。在此情况下,1921年美国国会通过了《紧急移民限额法》,第一次提出限制欧洲移民的数量。法律规定任何一国在一年中进入美国的移民限制在1910年美国人口普查时出生于该国的美国公民总数的3%。这个法案本试图对东南欧移民加以限制,不过它对西北欧移民也有影响。因为1910年时,西北欧移民占40%左右,而东南欧移民为37.5%,差别不大,所以引起美国国内种族主义者的不满。1924年美国国会进一步通过了新的移民限额法,也即民族出身法。该法案全面禁止亚洲移民,同时把欧洲每年移民总数限制在1890年人口普查时出生于欧洲各国的美国公民人数的2%,即16万4千人。该法案对传统西北欧移民特别有利,因为在1890年时,他们的人口基数较大,而东南欧移民进入美国主要是在此之后。该法还规定,1927年7月1日后,美国每年移民总数应进一步削减至15万,根据美国人的民族出身进行分配。这一条款多少是对东南欧移民的一些补偿。1924年移民法放弃了个别选择和限制的原则,采取为欧洲各国规定配额的方法,希望以后美国移民的组合应与它应有的民族构成相一致,标志着美国自由移民政策的终结。美国历史学家马尔德温·琼斯曾评论道:该法“标志着美国历史上一个时代的终结……自由移民的美国向新来者关上了大门,自由女神仍屹立在纽约港,但是在她底座的诗句,从此以后只不过是对消失的理想的赞歌。”
从1924年到1965年,是美国实行移民定额制度的时期。40年间,美国根据各种限制措施,给大多数移民设置障碍,对其关闭大门。在整个30年代世界处于政治动荡、经济萧条的危机期间,仅有7万移民来到美国。虽然美国对饱受欧洲战火之苦的难民,对深受法西斯反犹迫害的犹太人,曾一度放宽限制,但总的来说,人们批评其做得还远远不够。后来美国又对冷战期间逃离本国统治的苏东政治犯和其他难民提供过庇护,也接纳了大批从卡斯特罗政权下逃离的古巴人,这主要是出于政治的考虑。惟一值得一提的是在1943年,美国废除了长达几十年的排华法案,这是中国人民通过浴血奋战换来的尊敬。不过在二战及冷战初期,美国政府静悄悄地但深谋远虑地实行了一项新的移民政策,即欢迎、动员、接纳大量欧洲及世界其他地区的科学家和专家学者移居美国,这应该说是美国以后制定技术移民的先声。
60年代的美国是一个革命和反叛的时代,一些传统的思想、风俗习惯、政策都受到重新批判和反思。学生运动、妇女运动、黑人民权运动此起彼伏,有时则是相互呼应。这些运动对美国移民政策也产生了巨大冲击,导致了移民定额制度的废除和新的移民制度的制定。当时对移民定额制的批评在于:其一,不公平。它过分照顾先来的移民国家和地区,以种族、民族身份为条件,而这在60年代的美国看来已是不可接受的,这时的美国接受了文化多元主义,反对种族歧视和不平等;其二,不人道。这条法律的制定没有考虑人们之间的家庭血缘关系。二战和冷战期间美国在海外大量驻军,很多官兵与当地女子结婚生子,而这些地区有时移民限额太少,不能解决他们的家庭团聚。同时冷战期间很多难民逃至美国,他们的家属仍在国内,美国移民限额制度阻止了其相聚;其三,作用不大。虽然在法律实施期间,美国有效地限制了大量欧洲和亚洲移民,但对西半球移民并没有限制。于是20年代以后,大批加拿大人和墨西哥人向美国移民,其中仅墨西哥便有几十万家庭移居美国。除墨西哥外,大批波多黎各人也蜂拥进入美国寻求工作。如果说原先美国人担心欧亚移民难以同化于美国的政治制度和文化,抢走其就业机会,带来一些社会问题的话,那么,现在墨西哥人与波多黎各人也提出了相同的问题。
鉴于此,1965年,美国政府废除了移民定额制度,制定了新的移民法。该法虽然对每年准许进入美国的移民总数有所限制,但它一方面大大放宽了限额,另一方面规定移民条件主要根据可能被移入者自身的技能与职业,或者是他与一位美国公民的亲属关系。新的移民法取消了以民族为依据的限额制,代之以劳动技能和人道主义考虑。这既是对美国国内思潮的回应,也是与美国外交政策相协调,同时适应了美国向高技术社会发展的需要。之后美国越来越看重移民法在这方面的功能。
1965年移民法的修改,使美国迎来第三次移民高潮。这次移民高潮有两个特点,一是亚洲和拉丁美洲移民增加,成为移民的主流,在60年代超过合法移民总数的一半,在70年代初,几乎占3/4.亚洲与拉美移民比重增加的原因是西欧地区已实现经济复兴和繁荣,苏联和东欧地区则受制于政府的严密控制,移民数量减少;而亚洲和拉美地区政治动荡,经济落后,战乱频繁,人们无法生存,不少人设法远走他乡,移民美国。1980年,美国移民总数达65.4万人,占美国人口总数的0.29%;二是非法移民大量增加。虽然美国1965年增加了移民的限额,但想移民美国的人仍超出其上限,许多人由于不能合法地进入美国,于是采取非法移民的途径。墨西哥由于其经济发展与人民的生活水平与美国的差距,加之地利之便,非法移民最多,据估计超过其合法移民的总数,每年都有大量非法移民渡过格朗德河,进入美国,消失在城市的茫茫人海之中。由于合法和非法移民的增加,因此,到2000年美国人口统计时,拉美裔人口已达3 500多万,占总人口的12.5%,已取代黑人成为美国最大的少数民族。