13.3中国土地“国家所有，动态分治”模式研究
13.3.1中国土地“国家所有，动态分治”概念的定义
13.3.1.1“国家所有，动态分治”的概念提出
第一，从历史上来看。
一方面，在古代和中世纪的一些国家特别是在东方国家曾采用国有制的形式，农村土地国家所有制不是社会主义国家所特有，在一些发达的资本主义国家也采取了类似的形式。在我国，从古代到现代，我国始终就没有真正意义上的土地私有制，相反，土地国有制却是源远流长。我国具有土地国有的历史经验，可以说在两千多年前的秦始皇时代就实行了土地国有，操作起来具有相当的群众基础。更为重要的是，我国几千年的历史证明了：国家能否有效地控制土地，是国家能否有效地控制农民、控制农村、乃至控制整个社会的关键。在我国这样一个农业大国、农民大国中，政府一旦失去了对土地的控制，巨大的社会动乱就将很快出现。建国以来，我国农村土地从土地改革、互助组、初级社，到高级社、人民公社，以及现在的家庭联产承包责任制，无不是在国家意志的支配下进行的制度变迁，无不体现出国家的意志。
另一方面，从古至今以及国内外围绕土地制度的变迁，不论是土地国家所有，土地私人所有，还是土地集体所有，亦或是各种土地制度间的变迁转换，事实上都是在国家领土范围内进行的，土地所有权制度改革的基本目标和原则都是：维护农民的土地权益，调动农民的积极性，形成有利于农业生产发展的经营主体；形成真正的、有序的土地市场；明确国家、农民及其他主体在土地上的责权利关系；促进土地合理流转，提高土地的配置效率；使国家对土地的宏观调控建立在兼顾土地稀缺性和市场机制的基础上，推进公民福利和社会进步。因此，无论什么性质的国家，也无论实行什么样的所有制，国家政权都要以社会代表的身份，对全国的土地在宏观上进行管理、监督和调控。这是国家在事实上对土地的动态分治。
第二，从现实上来看。
一方面，我国现行的农村土地集体所有制——家庭联产承包制作为一项制度创新，大大提高了农民的生产积极性和劳动生产率，还原了农业家庭经营的最优特征，农民真正具有自主支配自身劳动的权力。但从制度经济学角度分析，它仍然不是完整的产权变革，从产权构成方面分析，存在着诸多缺陷，如：产权主体虚置、使用权不稳、处置权残缺、收益权受限、公有产权实现形式单一、流转机制不健全以及现行农村土地征用中都存在的诸多突出问题。这些问题集中在一点上就是产权不清，说到底，是现行农村土地制度是国家和农民在合作基础上相互矛盾的逐利行为的结果，国家将手中的部分产权转移至农民手中，提高了农民的积极性，减少了管理开支，防止了个别官员的寻租现象。因此国家利益随着农地产权的这种由国家到农民的转移过程而增加，直到达到最高点。国家的利益之所以比农民先出现下降趋势是农村土地制度的基础性和联系性的结果，因此农村土地制度对于国家利益的不良影响将不仅仅在农业方面反映出来，还可能在非农产业、国家的政治稳定以及人民福利变化等方面反映出来。[19]这必将引起新一轮的国家意志的干预。
另一方面，任何一种制度安排都不可能长期处于静止不变的形态，且不同的经济发展阶段，制度安排的预期目标会有所不同。当制度创新的预期收益大于预期成本，或制度安排成本比过去更低时，都会诱致新的制度安排产生。近30年来，中国的农村土地政策在集体所有框架下发生了历史性的变迁，每一制度类型反映着不同的决策取向。均田承包、两田制、湄潭模式、“四荒”使用权拍卖、规模经营、土地股份合作制、温州模式、反租倒包和承租反包等等，都属于农村土地在国家意志范畴内的“分治”试点或“分治”创新。
第三，从趋势上来看。
一方面，如上文（12.2）所述，20世纪以来，随着科技的进步，生产力水平的迅速提高，人们的权利观念也发生了巨大的变化。农村土地权利制度新的发展趋势首先表现为农村土地权利的社会化，其典型表现是对农村土地所有权的限制，对所有权的限制既有私法上的限制，如通过民法上的公序良俗原则、权利滥用之禁止原则等对农村土地所有权的行使予以限制；也有公法上的限制。同时，各国通过土地改革、土地立法和土地政策调整等措施来促使财产权利社会化，促进个人利益和社会利益的协调。特别是在现代私法公法化的趋势下，各国民法典强调农村土地所有权的社会性义务，其基本精神是强调和注重社会公共利益，强化国家对私人所有权利的干预。
另一方面，土地权利制度由注重所有（归属）转向注重占有（利用）。农村土地权利制度从以土地的“所有”为中心向以“利用”为中心的转变，是生产社会化和资源利用高效化发展的结果，也是农村土地权利社会化发展趋势的体现。要实现土地资源的可持续利用，最大限度地发挥其效益，满足对土地资源日益增长的需求，必须由最有能力利用资源的人以最佳的方式来充分占有和利用，而土地所有人并不一定是最有能力合理利用其土地的人。这种对当事人、对社会、对国家均有益的土地利用关系和财产关系，法律无疑应予以确认和保护，用益物权制度适应了这种需要，这一制度以特有的方式提供了非所有人通过法律行为利用他人土地为自己创造财富的可能性，满足了非所有人对土地资源的需求。这也为因地制宜进行土地权利制度分配——“动态分治”提供了依据。
第四，从临界上来看。
一方面，从制度变迁临界角度分析以及通过变迁临界实证研究，现行农地制度已经产生了“增收难”、“征地痛”、“制度弊”、“法律困”、“和谐难”等等明显迹象。其一，现行农村土地制度带着改革开放后的成功与辉煌，惯性地发展着，得到各方各界的支持和赞誉，已经成为我国上层建筑中的重要组成部分，现有的主流改革思路是对其丰富、提高和完善，在其框架下进行对城乡二元经济结构的破解。其二，现行农村土地制度本身具有诸多与市场经济相冲突的特质，同时，现行农村土地制度本身就是破解城乡二元经济结构的最大障碍之一。在现行农地制度框架下，不可能彻底解决农村土地与市场经济和城乡二元经济结构之间的矛盾。而农村土地私有框架也不能解决我国诸如“耕地红线警戒”等突出问题。农村集体土地所有制已经处于变迁的临界点。
另一方面，处于制度变迁的临界点的农村集体土地所有制必然造成经济基础与上层建筑之间的不协调，其表现是多方面的。突出表现在由于农村土地的均分和不规模特性而造成的城乡收入差距扩大，由农村土地产权权能的不完全所产生的“小产权房”尴尬现象。从产权组合、制度引擎、城乡互动、路径依赖、制度锁定等五个方面，我们可以显而易见地得出，“小产权房”在我国农村集体土地所有制变迁临界点上所内涵的启示——我国农村幅员辽阔，各地农民人均土地占有悬殊，土地自然级差很大，不能一刀切而割断农民与土地的感情以阻碍生产力的发展。“动态分治”趋势不可阻挡。
13.3.1.2“国家所有，动态分治”的概念定义
劳动是财富之父，土地是财富之母。土地特殊的功能决定了它具有独特的经济社会属性。首先，土地是人类生存和发展的基础，土地既是最基本的生产资源又是人们必要的生活资料。因此，土地对于人类各项生产和消费活动是绝对不可少的。其次，土地属于人类所有，是人类繁衍发展的基础，不仅对本代人意义重大，对后代依然具有极其重要的意义。再次，土地是自然历史的产物，是有限的资源，不能再生。然而，随着人口的增加和经济文化的发展，人类对土地的需求却在不断增加，因而土地的供给会日益变得稀缺。最后，土地作为一种财产同其他财产不同，土地自身不能移动和分割，况且土地又是自然生态系统中的基础因子，因此，土地利用的后果具有巨大的社会性。任何一块特定的土地资源，其利用的合理与否，不仅涉及其所有者和使用者的利益，而且必然影响到相邻地块，甚至涉及到更大的地区乃至全国甚至全球，因而产生巨大的社会后果。
正因为土地具有上述经济和社会属性，世界上无论什么性质的国家，也无论实行什么样的所有制，国家政权都要以社会代表的身份，对全国的土地在宏观上进行管理、监督和调控。按照传统的国家理论，构成国家的三个要素为领土、人民和主权。所以土地既是国家的构成要素又是最重要的生产要素。国家在其管领的土地上，不但和其他土地所有人那样可以在该土地上行使权力，而且其权力要高于一般土地所有人的权利。人类历史上出现过各种各样的土地所有制度，但归根结底没有突破国家意志最终控制这一底线，为了国家安全和社会公共利益，国家可以依法（甚至强制性）对土地采用征用、征收甚至剥夺等方式行使各种最终的处置权。
“国家所有，动态分治”概念是指，一个国家的各种土地资源，不论其制度表象上是属于国家所有，还是集体所有、私人所有以及各种复合（混合）所有制等，但其制度（制度创新和变迁）底线始终是国家意志的最终控制权，其制度本质是在不超越国家意志底线、在国家可接受范围内，为了人民的利益、社会的利益亦或是国家（统治者）的利益，而由国家采取适合当地和当时社会和自然条件的不同土地治理方法。
13.3.1.3“国家所有，动态分治”的概念说明
一、土地由于具有特殊的政治、经济和社会属性，无论国家性质和土地所有制有多大差别，国家政权都会对土地行使最终控制权。首先，土地的最终所有权属于国家；其次，各种土地所有制作为表象，都没有超越国家意志底线这一本质，各种土地所有制是国家为了各种利益主体的利益而采取的不同智力方法；最后，任何超越国家意志底线的土地制度（措施）都是不可能持续和长久存在的，这表现在：国家强制性制度变迁，国家对土地的征用、征收，各类针对土地的强制性措施，这些措施可以通过法律形式亦可以不通过法律形式采取。
二、各种土地所有制，都是国家在可接受范围内所采取的适合当时综合环境的最适合的不同的土地分类治理方法。首先，土地的国家所有、集体所有、私人所有以及各种复合（混合）所有制等必须体现的是土地最终属于国家；其次，土地的国家所有、集体所有、私人所有以及各种复合（混合）所有制等是国家采取的不同的治理方法；最后，各种土地所有制度是最适合当时当地国家综合环境的。
三、各种土地所有制的创新和变迁，都是在国家享有最终控制权基础上采取的适合当时综合环境的土地制度的改革（改良），其不可能超越国家意志底线。首先，各种土地所有制的创新和变迁必须体现的是土地最终属于国家；其次，各种土地所有制的创新和变迁是国家在当时当地环境下进行的最适合的制度改革（改良）；最后，各种土地所有制的创新和变迁是当时当地各种力量（国家、农民、统治者、各种利益集团等）博弈的结果。
13.3.2中国土地“国家所有，动态分治”模式的分析
前文，笔者用定性的方法，以建国以来我国土地制度演变的轨迹为研究对象，阐述分析在土地制度变迁过程中在国家意志底线基础上国家、集体、农民个人在各自权利空间的大小和演变趋势。据此，笔者提出了土地“国家所有，动态分治”的概念。
我们知道，各种土地所有制及其创新和变迁，都是在国家享有最终控制权基础上采取的适合当时综合环境的土地制度的改革（改良），其不可能超越国家意志底线。都是在不超越国家意志底线、在国家（统治者）可接受范围内，为了人民的利益、社会的利益亦或是国家（统治者）的利益，而由国家采取适合当地和当时社会和自然条件的不同土地治理方法。本节中，笔者将结合中国实际，以中国土地为研究对象，提出中国土地“国家所有，动态分治”的制度创新和变迁综合模式，并据此以农村土地为对象，在下一章中研究中国农村土地制度问题。