理论3我国青年社会组织发展政策研究
我国现代意义上的青年社会组织发端于辛亥革命前后的新式青年学生爱国运动，崛起于五四运动，伴随中国革命、建设、改革开放的历史进程，留下了一个世纪跋涉的足迹。我国青年社会组织参与社会变革的广度和深度、在社会现代化进程中发挥的作用，对于有着漫长的封建统治历史、公民社会发育迟缓的国度，具有特殊的意义。分析不同时期执政党和政府关于社会组织政策及实施效果，完善现阶段对青年社会组织的保护、管控、扶持、引导的政策体系，是社会治理改革背景下充分发挥青年社会组织正能量，引导其健康有序发展的关键。
广义的青年社会组织应当包含体制内外的一切青年组织形态。按照本课题组给出的操作化定义，本报告使用的青年社会组织是指需要依法登记的青年社会组织、青年自组织等（传统意义上“体制内”免于登记的青年组织除外）。从法理与政策研究层面，与青年社会组织发展相关的所有政策法规共同构成了青年社会组织发展的政策环境。
一、我国青年社会组织发展脉络及政策环境综述
青年社会组织的发展不仅与特定的经济发展水平、青年生存状况、社会政治生态等有着千丝万缕的联系，而且直接受到政府社团政策的影响。由于我国社会第三部门发育水平低，社会组织管理还处于“粗放阶段”，没有形成关于青年社会组织管理的专门政策，因而只能以政府社团政策和相关法规变化作为青年社会组织发展政策环境的研究脉络。
在我国漫长的封建社会，帮会有着悠久的历史，但具有现代意义的社团组织发展，当自19世纪末20世纪初孙中山“集志士以兴中”始。[14]从社会组织发展政策变迁的角度，笔者主张将我国社团政策演进划分为四个时期，即：新中国建立以前，第一个《社会团体登记暂行办法》有效期（1949—1989），正式出台《社会团体登记管理条例》及其修订版有效期（1989—2013），以党的十八届三中全会提出“增强社会发展活力，提高社会治理水平”的要求为标志深化社会组织管理改革的时期。从这样一个角度切入，根据目前掌握的资料，可以大致梳理出四个不同历史时期我国青年社会组织发展政策的演进历程。
1. 1949之前：孙中山主持制定《中华民国临时约法》首倡结社自由，国民党政府通过《修正民众团体组织方案》强化社团管控，共产党颁布《陕甘宁边区民众团体组织纲要》对民众团体扶持与规范
（1） 孙中山首倡结社自由
1895年甲午海战的失败，在中华民族百年屈辱的近代史上又抹上了浓重的一笔。革命先驱孙中山于当年11月在檀香山创立兴中会并亲自制定《兴中会章程》，向国人发出泣血呼唤，呼呼民众奋起。《兴中会章程》以“会名宜正、本旨宜明、志向宜定、人员宜得、交友宜择、支会宜广、人才宜集、款项宜筹、公所宜设、变通宜善”共十项条款，阐明了立会的主张。[15]作为近代中国第一个以挽救民族危亡为宗旨的革命性社团的创立者，孙中山十分重视民众结社自由。1912年3月11日，在担任临时大总统不久，即颁布了《中华民国临时约法》，第一次明确规定了“人民有言论、著作、刊行及集会、结社之自由”。[16]这是中华民族有文字记载的历史上第一次将“主权在民”的思想写入法规，赋予人民一系列从未享有过的“国民权利”，并由此奠定了民国初期新式学堂中爱国青年学生社团蓬勃发展的法理依据。新文化运动中，包括马克思主义在内的各种社会思潮得以广泛传播，各种进步的学生社团得以发展壮大，农民协会、工会、青年、妇女等各种民众社团获得合法存在的权利，孙中山进步的社团理念、临时约法提供的法律范式功不可没。即便此后军阀混战、独裁者轮番登台的特殊历史时期，历届民国政府在制宪过程中也不敢公开在宪法中删除这一作为民权重要标志的条款。无论是短命皇帝袁世凯1914年解散国会公布自己的《中华民国约法》、段祺瑞政府于1919、1925年两度推出《中华民国宪法草案》（八年草案和十四年草案），还是1923年曹锟政府公布的《中华民国宪法》（曹锟宪法），以及国民党1928年统一全国后，先后制定的五五宪草（1931年）、期成宪草（1938年）、政协宪草（1946年），都保留了结社自由的条款。
（2） 北洋军阀和国民党右派对集会结社自由权利的肆意践踏
需要指出的是，对于宪法规定的集会、结社自由，无论是北洋军阀政府还是其后的民国政府，都没有给予真正的尊重，而是根据维持其统治的需要肆意践踏—尽管这样做的结果每每是“搬起石头砸了自己的脚”。
五四运动中，北洋军阀政府镇压爱国学生运动的暴行，激起了全国人民的愤怒，使五四运动迅速突破了知识分子的范围，发展为以工人阶级为主力的全国规模的革命运动。五四运动的胜利，不仅标志着新民主主义革命的伟大开端，同时也让越来越多的进步青年和知识分子意识到组织起来的力量和结社自由权利之可贵。五四运动以后，“各种进步组织在各地大量涌现，总数约三四百个，成为宣传马克思主义的一支重要力量”。[17]各地爱国青年组织的蓬勃发展，涌现出以毛泽东、周恩来、邓中夏、恽代英等为代表的大批青年领袖，为各地中国共产党和社会主义青年团组织的建立奠定了组织、干部和思想基础。1919年6月，在上海成立的中华全国学生联合会，是近代中国最早的全国性青年社团。1922年5月，在社会主义青年团地方组织迅速发展的基础上建立的中国社会主义青年团，在中国共产党的领导下，以自己符合时代进步潮流的建团宗旨、先进性与群众性结合的组织特征，迅速成长为中国社会最具影响力的青年组织，成为影响其他青年社会组织的重要力量。
与共产党人以极大的热情宣传、动员、组织群众，努力推动反帝反封建的革命运动不同，以蒋介石为代表的国民党右派势力历来惧怕人民群众组织起来的力量。在北伐战争节节胜利的大好形势下，蒋介石悍然发动“四一二”反革命政变，大肆屠杀共产党员、共青团员和革命群众，试图把工农革命力量扼杀在摇篮之中；土地革命战争时期，在对红色根据地反复“围剿”的同时，国民党政府于1932年10月专门公布《修正民众团体组织方案》，将民众团体界定为农会、渔会、工会、商会、工商同业会、学生会、妇女会、文化团体、宗教团体、自由职业团体和其他经过中央核准的民众团体。除了必须遵守的原则和申请登记程序外，该方案特别强调民众团体对国民党的绝对服从和中央统一管理原则。显然，凡不在其控制下的民众团体，均不属于宪法保护范围，可以任意取缔、压制；1937年全面抗战爆发后，为建立最广泛的抗日民族统一战线，共青团按照共产党的要求改造为青年抗日救亡组织。蒋介石则多次下达密令，严禁学生公开讲演、集会、游行。1938年2月至6月，国民党陕西省党部两次下令解散西北青年救国会、抗日民族先锋队、西北各界救国联合会等爱国团体，同年8月，国民党武汉当局又强迫解散民先队、青年救国团等爱国青年团体。[18]抗战胜利后，针对反内战、反饥饿的爱国学生运动，国民党政府于1947年5月颁布了《维持社会秩序临时办法》，完全无视墨迹未干的《中华民国宪法草案》（政协宪草）赋予人民的集会结社自由，在蒋管区严禁10人以上的请愿和一切罢工、罢课、示威游行，并指使军警特务殴打、逮捕甚至屠杀爱国学生，从而再次激发了国民党统治区以青年学生为先锋的更大规模的爱国民主运动，形成了反抗蒋介石独裁统治的第二条战线，加速了国独裁政府的失败。
（3） 共产党领导的红色政权对民众团体的扶持与规范
群众路线是共产党三大法宝之一，宣传群众、动员群众、组织群众为实现自身的利益而奋斗，是中国共产党人领导革命和建设事业不断走向胜利的重要保证。早在土地革命战争时期，共产党就把教育组织农民群众作为工农红军的一项重要任务，用人民群众组织起来的力量保卫和巩固革命根据地。
抗日战争时期，共产党及其领导下的边区政府对民众社团更加重视。陕甘宁边区作为共产党人开辟的一块相对稳定的革命根据地，在建立和巩固工农革命政权、发动和领导全民抗战的过程中，对民众团体积极扶持、规范管理，进行了制度层面的早期探索。1938年5月，毛泽东亲自起草了《陕甘宁边区政府、第八路军留守处布告》明确要求“凡在国内和平开始时已经建立及在其后按照抗日民族统一战线原则实行改进和发展的军事、政治、经济、文化等组织及其他民众团体，本府本处当保护其活动、促进其发展、制止一切阴谋破坏之行为”。[19]1939年4月颁布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》第八条规定：“保障人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信之自由，扶助人民抗日团体与民众武装之发展，提高人民抗战的积极性。”[20]1941年5月颁布的《陕甘宁边区施政纲领》第六条规定：保证一切抗日人民（地主、资本家、农民、工人等）的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。[21]
根据这一规定，1942年4月3日，边区政府公布了《陕甘宁边区民众团体组织纲要》，这个全文只有200余字的重要文献，核心内容包括：凡边区民众在不违反抗战建国最高原则之下，均有集会结社之完全自由；凡边区民众在自愿原则之下得以各种不同职业、地区、信仰、性别、年龄组织团体；凡民众团体之经费以自筹为原则，其不足者，政府认为必要时得酌量予以补助；凡民众团体须向政府申请登记；民众团体得协助政府进行各种公益事宜，并受当地政府指导。
与同一天公布的《陕甘宁边区民众团体登记办法》，以同样简洁的文字规定：边区内一切民众团体皆须呈报当地政府转呈民政厅申请登记，由厅审核后发给登记证。在延安市者，直向民政厅申请登记；凡民众团体属于文化艺术者，其成员至少须有5人以上、属于社会活动者，至少须有20人以上方得申请登记。而申请登记只需要呈送本团体组织章程（包括成文规约、团体主要负责人姓名、年龄、籍贯、履历，会员或社员人数、团体之分布地区及活动范围、经费来源及开支概况、会址或通讯地址，即可。
导向正确、结社自愿、经费自筹、政府扶持、统一登记、协助公益等原则，陕甘宁边区政府对民众团体的管理事实上已经包含了现代意义上社会组织管理的基本要素—尽管文字表述还比较粗糙。
正是这样一种社团管理理念和方法，促成了民众抗日社团、青年抗日救亡团体蓬勃发展的大好局面，青救会、青抗先、民兵队、儿童团、识字班、妇救会、成为各抗日根据地非常活跃的抗战有生力量。解放战争时期，翻身解放的各解放区民众团体同样十分活跃，为扩军支前、解放全中国发挥了不可替代的重要作用。而国民党统治区内各民主党派、社会团体、爱国学生组织，也纷纷接受共产党的主张，凝聚为反对内战、争取和平民主的重要支持力量。
2. 1949—1989：新中国第一个《社会团体登记暂行办法》，对社会团体进行分类管控的探索
新中国的建立，使共产党实现了由掌握局部政权向掌握全国政权的执政党地位的转变，由唤起民众推翻旧世界向带领亿万人民建设新国家的历史使命的转变。面对极端复杂的国际政治形势和旧政权残渣余孽的复辟企图，1950年9月，根据具有宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条关于“中华人民共和国人民有思想、言论、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”和第七条“镇压一切反革命活动”规定，政务院第52次政务会议通过了新中国第一个《社会团体登记暂行办法》，同年10月10日正式颁布。暂行办法将所有社会团体划分为三大类：第一类是免于登记的组织和团体，第二类是需要登记的社会团体，第三类是禁止成立和必须解散的团体，该办法对社会团体的登记管辖范围、登记程序、资料报备等均做了明确规定。1951年3月，中央人民政府内务部部长谢觉哉签署内务部74号令，颁布了《社会团体登记暂行办法实施细则》，对暂行办法给出了操作层面的解释。
（1） 对于免于登记的社会团体，纳入政治协商框架，充分信任