《明会典·礼部三十七·旌表》载：“国初，凡有孝行节义为乡里所推重者，据各地方申报风宪官核实奏闻，即与旌表。其后止许布衣编民委巷妇女得以名闻，其有官职及科目出身者，俱不与焉。”这就限定了旌表的对象——只让布衣编民委巷妇女得以名闻，而那些有官职及科目出身的人则不予旌表。正德十三年（1518）重申：军民有孝子、顺孙、义夫、节妇，事行卓异者，有司具实奏闻。不许将文武官、进士、举人、生员、吏典、命妇等例外陈请。嘉靖二年（1523）时奏准：“今后天下文武衙门，凡文职除进士、举人系贡举贤能，已经竖坊表宅，及妇人已受诰敕封为命妇者，仍照前例不准旌表外。其余生员吏典一应人等，有孝子顺孙义夫节妇志行卓异，足以激励风化、表正乡闾者，官司仍具实迹以闻，一体旌表。”虽然对旌表对象的要求比明初有所放松，但可以看出扩大进来的那一部分仍然属于社会地位较低的。
清朝也意识到：“直省地方有力之家，尚能上达，而乡村贫穷之人，则多湮没无闻。”为官者一定要“遍加采访”，不要遗漏那些贫寒之人，让普通平民百姓也能同沾恩泽。有一些地方官也能够体恤民情，多加采访。曾任多省巡抚和总督的陈宏谋在《广化诲》中提到：“一州一县地广人多，官长不能常与民相见，遂至官民隔绝。”陈宏谋的做法是将地方风俗利弊刊示晓谕各州县，告知百姓。州县官还要下乡询问遵从的情况：“其有孝弟廉节乐善任恤之人，询得其实，或给匾额，或当众称许，或量赏银米，或给贴免差，或详请优奖，以示风励。”曾任多地教谕的谢金銮在《居官致用篇》提到“下乡之时，不厌其多”：
州县乃亲民之官，为之者别无要妙，只一“亲”字。认得透，做得透，则万事冲然无所窒碍矣。下乡之时，不厌其多，必轻骑减从，一箪食茶炉酒榼，行馆即住民居。遇耕民则问晴雨，相慰劳与谈辛苦，察其家口子妇能孝顺否，兄弟能友爱否，地有遗利、人有失业否。遇秀才则与语读书谊，入书斋察童子孰聪颖可成就，询听读书，为正句读，提讲解。当说则说，当劝则劝，当骂则骂，杂以欢谑戏笑，使相浃洽。通食则山蔬脱粟皆可食，遇生则土茎芦席皆可坐。如此所至，闻风相率而来，遇小事便与主断，不用告状。行之一二年，则诸乡之是非、贤不肖皆了然于心目。如此者，何利不兴，何弊不可除，何凶不可缉，而又何贫之足愚矣。
一个亲民的官员跃然纸上，在现在看来也很有借鉴意义。朝廷制定的旌表政策，其效果还要取决于基层官员的贯彻执行。按谢金銮所认为的，下乡要“不厌其多”，与民众吃住在一起。这样，对那些孝顺友爱之人必能了然于心，虚冒、漏报旌表的情况也会大大减少。
其实在旌表制度实行的过程中，并不能做到完全的平等。前面曾经提到过存在差异的建坊银两就是一例。再有，《清会典》规定，宗室、觉罗应族表者，宗人府奏交礼部题请族表；在京八旗及各省驻防应族表者，由部于每岁三月内，咨查在京都统及驻防将军都统，造册报部，核议汇题；各省应族表者由督抚、学政会题，取具册结送部核题。其在部呈请者由部核准，年终汇题，其题后行知本籍，或寄居地方，仍随时行查督抚。并定以限期：直隶五月，奉天、山东、山西、河南、陕西六月，江苏、安徽、江西、福建、浙江、湖南、湖北、甘肃七月，广东、广西、四川、云南、贵州八月。以文到日依限核实咨覆，以备存案，在各省呈请者，限四月。不同的阶层和地域有严格而详细的时间限定，皇族和八旗在旌表上也享有着特权。
四、“里闾闻风，皆敦孝悌”
历代统治者都很注重乡里教化，他们将忠孝教化延伸到社会的最基层，加强对人们内心的控制，形成一种有别于政策与法律的约束机制，最终目的是保证乡里的安定与整个国家的长治久安。比如乡饮礼，源于周朝，最初是乡人的一种聚会方式。后来儒家在其中注入了尊老敬贤的思想，使乡人在宴饮聚会之时也能受到教化。以后历代相沿不绝。到了清朝，各地方官于正月十五和十月初一，在学宫举行乡饮礼，设宴招待本地德高年尊者。乡饮一般会选德高望重的长者数人为“乡饮宾”，与当地官吏一起主持此活动。“乡饮宾”又有“大宾”(亦称“正宾”)、“僎宾”、“介宾”、“三宾”、“众宾”等名号：“以致仕官（因年老体衰辞去官职的官员）为大宾，位西北。齿德兼优为僎宾，位东北。次为介，位西南。宾之次为三宾”。其中“大宾”档次最高，一般由皇帝钦命授予。在乡饮礼上，由监礼者举酒致辞：“恭惟朝廷，率由旧章，敦崇礼教，举行乡饮。非为饮食，凡我长幼，各相劝勉。为臣尽忠，为子尽孝，长幼有序，兄友弟恭，内睦宗族，外和乡党。毋或废坠，以忝所生。”“为臣尽忠”、“为子尽孝”、“兄友弟恭”，致辞中充满着对忠孝的推崇。
“里闾闻风，皆敦孝悌”，出自《旧唐书·孝友列传·丁公著列传》。丁公著的孝行感动了邻里，“居父丧，躬负土成坟，哀毁之容，人为忧之，里闾闻风，皆敦孝悌。观察使薛苹表其行，诏赐粟帛，旌其门闾”。
从民众的角度看，由于旌表是直接来自权威机构的一种崇高的政治荣誉，代表最高皇权对被旌表者行为的一种高度评价和特殊表彰，民众通过外在的旌表建筑，能更好地了解政府所倡导的伦理纲常取向。一旦被国家权威机构旌表，其行为模式便会为社会所认同和推崇。这些受旌表的对象多是平时生活在自己周围的闾里居民，他们平素的行为都为人所熟知。对民众来说，这具有很大的权威性和可信性，容易受这些旌表对象事迹的感动，愿意从心理上向这些受旌表之人学习。
由于宗族聚居，中国古代居民还往往有着难以割舍的“荣耀乡里”的想法，为国家建立了多大的功业若不能衣锦还乡以报父老，终不为美。若有德有行者受到国家的表彰，在乡间闾里树立某一标志永为流传，则是难得的荣耀。统治者了解这一心理，更是乐意在人群聚居的乡里社会中予以表彰，更好地达到教化的目的。
在统治者的表彰和倡导之下，民众既能从旌孝的实践中获得利禄，又能在孝子顺孙的美誉中博取名声，物质和精神的双重吸引引导着民众逐步向旌表的范围靠拢，旌表在思想教化上起着较大的导向作用。
在旌孝的过程中，自然也有伪者、奸者出现。张鷟《龙筋凤髓判》卷二“礼部”记载了这样一则判词：
于旦奏：孝门旧多伪作祥瑞，并请破孝门，勒从课。
天地所生，人为万物之贵；人伦所重，孝为百行之原。昔传曾闵之名，今有荀何之誉。孝通厚载，则白兔呈休；孝感圆穹，则丹鸟结庆。与旦巡省风俗，敷畅皇猷，未闻沮劝之方，遽表浇浮之迹。旧蒙旌表，今请剔除。诈浊不逮于诈清，慕善犹愈于慕恶。岂可以己无仁，不信仁者之行仁？以己无孝，即疑孝者之非孝？蛮貊之国，尚或难容；父母之邦，如何自处？糜闲大体，好讦微疵，事既不然，若为通允。
在判词中，判者认为至孝可以招致祥瑞，判者所站的角度是德化的立场，不能因此怀疑孝者“非孝”。“孝门旧多伪作祥瑞”，一个“多”字可以看出孝行招致祥瑞在当时是一种比较普遍的现象，从而引起一些大臣的异议，认为是“伪作祥瑞”，因而“请破孝门”。
再来看晚唐时期文学家皮日休的《鄙孝议》，其中提到：
今之愚民，既合不掩，谓乎不忍也。既掩不虞，谓乎庐墓也。伤者必过毁，甚者必越礼。上者要天子之旌表，次者受诸侯之褒赏。自汉魏以降，厥风逾甚，愚民蚩蚩。过毁者谓得仪，越礼者谓大孝。奸者凭之以避征徭，伪者扇之以收名誉。所在之州鄙，砻石峨然。问所从来，曰有至孝也。庐墓三年，孝感至瑞，郡守闻于天子，天子为之旌表焉。呜呼！夫古之庐墓，至畜妻子于宅兆之前，其波流弊，至今亵慢焉。有守正者，虽大孝不录，为非者，虽小道必旌。
皮日休认为旌孝中出现了许多不正常的现象，但这些不正常的现象，比如庐墓，还得到了天子的旌表。许多人求旌表是为了避赋税徭役、诈取名誉，反而导致了“大孝”得不到褒扬而“小道”得到了旌表。
既然旌孝过程中出现了不少的伪滥现象，统治者为什么还要“进行到底”呢？也来看两个例子。据《旧唐书·孝友列传·元让列传》记载：
元让，雍州武功人也。弱冠明经擢第。以母疾，遂不求仕，躬亲药膳，承侍致养，不出闾里者数十余年。及母终，庐于墓侧，蓬发不栉沐，菜食饮水而已。咸亨中，孝敬监国，下令表其门闾。永淳元年，巡察使奏让孝悌殊异，擢拜太子右内率府长史。后以岁满还乡里。乡人有所争讼，不诣州县，皆就让决焉。圣历中，中宗居春宫，召拜太子司议郎。及谒见，则天谓曰：“卿既能孝于家，必能忠于国。今授此职，须知朕意。宜以孝道辅弼我儿。”
元让亲自为母亲奉药奉食，母亲死后庐墓守丧。在元让被拜为太子司议郎时，武则天说了句：“卿既能孝于家，必能忠于国。”这才是历代统治者的真实目的。前面提到明仁宗想让孝子做官，权谨辞谢时，皇帝竟然说：“朕擢卿以风天下为子者，他非卿责也。”提升你是为了给天下为人子的树个典范，其他事对你不苛求。这其实是一种不负责任的态度。明昌三年（1192）三月，金章宗旌表棣州孝子刘瑜、锦州孝子刘庆祐。金章宗当时问宰臣曰：“从来孝义之人曾官使者几何？”左丞守贞对曰：“世宗时有刘政者尝官之，然若辈多淳质不及事。”金章宗说：“岂必尽然。孝义之人素行已备，稍可用即当用之，后虽有希觊作伪者，然伪为孝义，犹不失为善。可检勘前后所申孝义之人，如有可用者，可具以闻。”金章宗问因孝做官的人做得怎么样，大臣回答这些人大多不能成事。就算是这样的官，金章宗也不在乎，因为他觉得孝义之人品德没有什么问题，这样的人用着放心，即使是伪孝也“不失为善”，还让大臣推荐“可用者”。
南唐陈致雍在《劾中书不许旌表吉州孝子瞿处圭等疏》阐明了旌孝的重要作用：
臣窃闻中书商量，不许旌表吉州孝子瞿处圭等门闾事。伏以上古之时，人民淳素，故可无为而治。三季浇薄无常行，或可激劝而成。则旌表门闾，是其旨也。中书舍人张纬，不知大体，屡兴僻论，以为乡闾之民，苟避徭役，旌表则递相仿效，止塞则永绝其源。此茸吏无识者之所谭，非大臣佐天子兴教化之良术也。且有（阙）来孝义著闻者绝鲜。陛下之德所感，相继有庐墓者三人。而不以为人化所滋，翻虑其递相仿效。若相率为贼，则实害于时。相仿行孝，又何伤于政。惩恶本欲人惧，赏善本欲人劝。倘递相仿效，则是陛下敦劝之有验也。如不仿效，又用旌表何为？今朝野之间，不义不孝者，何尝不有。风俗若此，正是陛下急于敦劝之秋。或小吏出此无稽之言，犹大臣必须惩绝，况居清切之司，当顾问之地，首创斯议，谬莫甚焉。噫！为人臣子者，上有君，下有亲，何思沮人之为孝？夫王政之基，无先于学；人伦之本，莫大于孝。去年停贡举，已沮陛下教人之为学。此时于激劝，又沮陛下教人之行孝。将顺其美，一何疏哉！伏惟皇帝陛下至德感于上玄，广爱刑于四海。邪见诡说，必不能上惑聪明。臣虽不才，而所务者大，所思者远。恐或有一可之言，是以不敢不奏。
陈致雍在疏中指责了中书舍人张纬“不知大体，屡兴僻论”。张纬认为乡民为躲避徭役而伪孝，如此下去会加剧不良的社会风气，因而不主张旌表吉州孝子瞿处圭等人。张纬的考虑其实是有道理的。陈致雍认为相仿行孝对政治无害，旌表存在的意义就是让人们相互仿效，而效仿做贼而不效仿行孝，才真正“害于时”。
至于“旌孝”的效果到底如何，也要实事求是。“里闾闻风，皆敦孝悌”是一种夸张的记载，是统治者希望达到的一种理想状态。在实际施行的过程中，会有一些“走样”。
明朝陆容在其《菽园杂记》一书中写道：
旌表孝子、节妇及进士举人，有司树坊牌于其门，以为激劝，即古者旌别里居遗意也。闻国初惟有孝行节烈坊牌，宣德、正统间，始有为进士、举人立者，亦惟初登第有之；仕至显官，则无矣。天顺以来，各处始有冢宰、司徒、都宪等名，然皆出自有司之意。近年大臣之家，以此为胜，门有三坐者，四坐者，犹皆未足，亦多干求上司建立而题署且复不雅。如寿光之“柱国相府”，嘉兴之“皇明世臣”，亦甚夸矣。
文中提到的“国初惟有孝行节烈坊牌”说的应该就是《明会典》中“国初，凡有孝行节义为乡里所推重者，据各地方申报风宪官核实奏闻，即与旌表。其后止许布衣编民委巷妇女得以名闻，其有官职及科目出身者，俱不与焉”的记载。但在明朝中期，立牌坊的人发生了很大变化，从初登第者扩大到一些显官，往往还“门有三座，四座”，而且题署还有夸张之语。这段记载不禁让人怀疑对无权无势的普通民众的旌表能否真正落实。